1. Introducción.
La reciente STS de 2.12.2019 (RC 6633/2018) aclara una cuestión de gran interés en materia de responsabilidad patrimonial en los que en la causación del daño antijurídico concurren varias Administraciones Públicas.
La cuestión que el Auto de admisión del recurso de casación de 28.03.2019 había entendido que tenía interés casacional era "determinar si, en supuestos de deudas solidarias de distintas Administraciones Públicas, es aplicable la presunción de mancomunidad de las deudas, que divide entre los deudores por partes iguales, por no poder establecerse el porcentaje concreto de culpa de cada Administración.".
Se identifican como normas jurídicas que serán objeto de interpretación los arts. 1.138 y 1.145 del Código Civil que nos dicen:
Art. 1.138: "Si del texto de las obligaciones a que se refiere el artículo anterior no resulta otra cosa, el crédito o la deuda se presumirán divididos en tantas partes iguales como acreedores o deudores haya, reputándose créditos o deudas distintos unos de otros".
Art. 1.145: "El pago hecho por uno de los deudores solidarios extingue la obligación. El que hizo el pago sólo puede reclamar de sus codeudores la parte que a cada uno corresponda, con los intereses del anticipo. La falta de cumplimiento de la obligación por insolvencia del deudor solidario será suplida por sus codeudores, a prorrata de la deuda de cada uno".
2. La responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones públicas.
En esta entrada "Responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones públicas: ¿A qué Administración reclamo?" examinaba el contenido del art. 33 de la Ley 40/2015 que regula los supuestos de causación de daño antijurídico por varias Administraciones (bien mediante una fórmula conjunta de actuación, bien sin ella), los defectos que a mi juicio tiene dicha regulación y una propuesta legislativa de mejora.
A mayores de lo dicho en esa entrada, en los procedimientos de aprobación de un Plan urbanístico que necesite el concurso de dos Administraciones, la local y la autonómica, que se han venido llamando procedimientos bifásicos, como el que es objeto de la sentencia aquí comentada, es muy interesante la STS de 22.11.2018 (RC 3719/2017) en el que se planteó que tenía interés casacional objetivo "perfilar los criterios que deben emplearse y servir para identificar a la Administración responsable del daño infligido, cuando sean varias las que intervienen en la producción del hecho lesivo, relegando en consecuencia la aplicación de la regla de la solidaridad a los supuestos en que no concurren tales criterios".
Para resolver esta cuestión razona lo que sigue:
"Un criterio simplista sería el de atribuir la responsabilidad a la Administración que hace la aprobación definitiva. Sin embargo, parece más correcto acudir, en estos casos, a la tesis de que existe un supuesto de concurrencia entre ambas Administraciones y que la responsabilidad es entonces solidaria, sin perjuicio de que la Administración condenada a pagar pueda repetir contra las demás que hayan intervenido en la causación del daño. Esta postura tiene a su favor el tenor literal de la Ley dado que los procedimientos bifásicos encajan en la fórmula empleada en la Ley cuando se refiere a la "gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas", máxime cuando no han quedado acreditadas circunstancias que permitan excluir la regla de la solidaridad.
En este sentido nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de veintitrés de diciembre de dos mil ocho, al afirmar que <<Nos queda, sin embargo, por determinar la Administración urbanística que debe afrontar y pagarla indemnización al propietario perjudicado, para lo que debemos aplicar lo establecido en el artículo 140.2 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por la Ley 4/1999, según el cual en supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, de interés público tutelado e intensidad de la intervención, resultando solidaria la responsabilidad cuando no sea posible dicha determinación. En este caso, tanto la Administración autonómica como el Ayuntamiento han participado en la elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico, cuyas determinaciones son causa de las aludidas vinculaciones singulares y de las consiguientes limitaciones del aprovechamiento urbanístico, de modo que ambas podrían ser condenadas a pagar la indemnización al propietario, gravado con ellas, en forma solidaria, pero entendemos que resulta diferenciable o distinguible la vinculación consistente en la catalogación del inmueble,que ya venia dispuesta en el planeamiento anterior y tiene un carácter reglado, de la que deriva del destino de la parcela a gasolinera, de modo que en aquella catalogación la participación, de acuerdo a las competencias ejercitadas y al interés público tutelado, debe considerarse conjunta y, por tanto, solidaria la responsabilidad del Ayuntamiento y de la Administración de la Comunidad Autónoma, mientras que en la otra limitación, causada por la asignación de la parcela al uso de estación de servicio de combustible, al no estar ante una decisión reglada ni concernido un interés supramunicipal, la intervención del Ayuntamiento ha sido la determinante,según acertadamente lo adujo la Administración de la Comunidad Autónoma en su contestación a la demanda,de manera que es aquél quien deberá pagar la indemnización al propietario por tal concepto>>".
En función de ello esta STS de 22.11.2018 responde a la cuestión antes indicada que presentaba interés casacional objetivo "Que partiendo del dato de que los Planes urbanísticos son aprobados normalmente por dos Administraciones distintas (Municipio y Comunidad Autónoma), la regla general es la de establecer la responsabilidad concurrente de ambas, mediante el criterio de la solidaridad".
En todo caso, el análisis hecho en la entrada citada se realizaba desde el punto de vista del ciudadano perjudicado por la acción conjunta de varias Administraciones, criticando el laberinto en el que se le coloca legalmente y que no se sostiene si partimos de la base que según el art. 1.2 de la Constitución primero es el ciudadano y después todo lo demás.
Sin embargo, el caso resuelto por la sentencia objeto de esta entrada se refiere a un momento posterior, en el que después de que las Administraciones responsables hayan sido condenadas solidariamente y una de ellas haya pagado la indemnización por completo, la Administración pagadora reclama lo que entiende que es su parte a las otras Administraciones condenadas.
Lo que se discute en el presente caso es si la distribución entre las Administraciones corresponsables de la indemnización pagada por una de ellas debe de ser de manera mancomunada (a partes iguales) o si, al tener más responsabilidad unas que otras (en función de los criterios legales de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención) debían de pagar distinta cantidad cada una de ellas.
3. Los antecedentes de la STS de 2.12.2019.
El caso trae causa de la STSJ de Madrid de 17.07.1992 (Sección 1ª. Rec. 325/1987), confirmada por la STS de 2.02.1999 (RC 1997/1992) en la que se había condenado "a la Comunidad Autónoma de Madrid, y a los Ayuntamientos de Colmenar Viejo y de Tres Cantos a pagar, solidariamente, a los referidos propietarios, las cantidades que se fijen en ejecución de sentencia por aquel concepto" por la denegación de un Plan Parcial urbanístico imputable tanto al Ayuntamiento de Colmenar Viejo (y a Tres Cantos por haberse segregado de éste), como a la Comunidad de Madrid, lo que motiva esa condena solidaria.
Aún así, esta STS de 2.02.1999 distingue entre la solidaridad frente al perjudicado para garantizar su plena indemnidad (responsabilidad ad extra) de la posterior distribución entre las responsables (responsabilidad ad intra):
"No puede existir infracción del artículo 1137 del Código Civil , que establece el principio de no solidaridad, salvo pacto expreso, en el cumplimiento de las obligaciones entre particulares, no aplicable, desde luego, a los actos de la Administración pública como ya ha venido a reconocer de modo expreso el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y porque como ya ha reconocido esta Sala --sentencia de 15 de noviembre de 1993--, la figura de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuadra en el campo de las garantías del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la Administración independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificación de la participación".
Posteriormente, mediante Auto del TSJ de Madrid de 11.03.2003, confirmado por STS de 28.05.2007 (RC 6656/2003), se fija la indemnización a pagar. La Comunidad de Madrid paga íntegramente esa cifra a los perjudicados y después reclama a cada uno de los Ayuntamientos un tercio de lo pagado (21.084.784,07 €). El Ayuntamiento de Colmenar Viejo rechaza el requerimiento lo que es recurrido en vía contenciosa por la Comunidad, estimándose su recurso por Sentencia del Juzgado nº 12 de Madrid de 22.11.2017 por la que se "condena al citado Ayuntamiento de Colmenar Viejo al pago de la suma de 21.084.784,07 € más los intereses legales correspondientes".
Dicha sentencia es recurrida por los dos Ayuntamientos de Colmenar Viejo y Tres Cantos. La STSJ de Madrid de 16.05.2018 (Rec. 244/2018) estima el recurso y revoca la sentencia de instancia pues aunque transcribe razones que determinan la corresponsabilidad municipal y autonómica en la causación del daño, la resolución autonómica que requería el pago adolecía de falta de motivación "pues ni siquiera se atiende al alcance de la segregación en relación con la razón de responsabilidad ni se motiva el alcance de culpa aplicable a cada una de las Administraciones en relación con sus propios actos".
No obstante, en esta STSJM se recogen unas afirmaciones interesantes sobre la distinción entre la solidaridad declarada ad extra en la primera sentencia para proteger al ciudadano y la posible alteración posterior de esa distribución de responsabilidad en las relaciones ad intra entre Administraciones corresponsables en base a los criterios legalmente fijados:
"En estos supuestos la solidaridad establecida en el primer pleito en el que estuvieron todos o algunos de los responsables solidarios puede ser alterada en el regreso, al no impedirlo la cosa juzgada material negativa pues no produce efecto de cosa juzgada pues no es correcto afirmar que ambos procedimientos tienen la misma causa petendi y petitum, sin que sea necesario, por tanto, que la acción de regreso se dirija contra quienes han sido parte o intervinientes del procedimiento previo (...)
...jurisprudencialmente se han establecido las reglas de distribución de responsabilidad entre corresponsables solidarios en las relaciones internas previstas en el artículo 1145 CC, en las que desaparece la solidaridad y rige la mancomunidad, de forma que debe distribuirse la deuda común en las relaciones internas en función de las respectivas contribuciones al daño...
...restaurada completamente la víctima por aquél frente a quien, en ejercicio del ius electionis que le asiste, haya dirigido su pretensión resarcitoria, éste puede accionar frente al otro o a los demás copartícipes para la satisfacción del mismo crédito que ostentaba el perjudicado, por la circunstancia de que cada uno de éstos también es deudor por entero de la obligación indemnizatoria. Sin embargo, como éstos, actor y demandado o demandados son, al tiempo, acreedores y deudores del todo, en el estricto ámbito interno de la relación existente entre los causantes debe, en justicia, distribuirse ese todo en tantas cuotas como sujetos concurrieron a infligir el daño.
La cuantía de estos porcentajes puede, a su vez, ser diversa o equivalente en función de que, ahora sí, resulte o no posible discriminar, respectivamente, entre aportaciones causales de intensidad diferente y solo a falta de una regla especial resulta aplicable el régimen de repartimiento igualitario entre los codeudores solidarios de acuerdo con lo dispuesto en el art. 1.138 C.C.".
4. La STS de 2.12.2019.
La sentencia, después de introducir con cita a las SSTS de 5.02.2005 (RC 518/2003), 13.02.1997 (RC 14259/1991) y la clásica de 15.11.1993 (RC 5403/1990) que la regla general en la responsabilidad ad extra con el ciudadano en los casos de procedimientos bifásicos es la solidaridad a no ser que sea clara la responsabilidad de alguna de ellas en orden a la competencia, beneficio, interés público tutelado o intensidad en la intervención, se encarga de la distribución posterior de la responsabilidad entre las Administraciones:
"En lo que atañe al ámbito interno, de distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones intervinientes, la regulación administrativa no es completa, si bien refleja la mancomunidad como regla. Así en el caso de fórmulas de gestión conjunta y ya en el anterior art. 140 de la Ley 30/1992, se dispone que el instrumento regulador de tal actuación podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas, y en los demás supuestos habrá de estarse, según la jurisprudencia, que se refleja ahora en el art. 33.2 de la Ley 40/2015, al criterio formal de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes.
En tal situación y por lo que se refiere a los supuestos en los que la aplicación de dichos criterios no permitan determinar la responsabilidad de cada Administración, habrá de acudirse a la normativa común de las obligaciones mancomunadas establecida en el Código Civil, concretamente los arts. 1.145 y 1.138, que establecen, para tales supuestos, la presunción de responsabilidad por partes iguales. En consecuencia y como ya hemos indicado al principio, la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso ha de responderse en el sentido de considerar que en supuestos de deudas solidarias de distintas Administraciones Públicas, es aplicable la presunción de mancomunidad de las deudas, que divide entre los deudores por partes iguales, por no poder establecerse el porcentaje concreto de culpa de cada Administración".
Una vez resuelta la cuestión general que suscitaba el interés casacional objetivo, el Tribunal Supremo revoca la sentencia de la Sala madrileña por entender que por aplicación de los criterios citados de competencia, interés público tutelado o intensidad en la intervención y tal y como se deriva de la STS de 2.02.1999 que determinó la condena solidaria, "no resulta ni cabe discernir con certeza una distribución distinta de la responsabilidad entre las Administraciones intervinientes, que tampoco se concreta por los Ayuntamientos que se oponen a ello, por lo que debe operar la presunción de imputación por partes iguales establecida en el art. 1.138 del Código Civil".
5. La necesidad del control normativo ex post.
Para finalizar, mientras estamos a la espera de si hay acuerdo político para que se constituya Gobierno y comiencen a funcionar de manera ordinaria el Congreso y el Senado, solamente quería recordar que tenemos muchas normas de cuya aplicación hemos ido detectando problemas técnicos graves pero de reparación sencilla; intervenciones puntuales que restituyan al ciudadano a la posición de equilibrio en el que debe estar con las Administraciones Públicas para que podamos gozar de un buen derecho administrativo.
Además de los problemas citados con la redacción actual del art. 33 de la Ley 40/2015 y la responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones Públicas antes citadas, son necesarias, entre muchas otras:
- La simplificación del procedimiento administrativo, siguiendo lo que decía el maestro García de Enterría en la cita que hacía en esta entrada "La STC 110/2018 y la necesaria simplificación del procedimiento administrativo".
- La rectificación de los errores de la Administración electrónica de las que ha hablado, entre otras, en "Administración electrónica: ¿2020 o 1984?" o en "Administración electrónica en la Ley 39/15: ¿Un nuevo despotismo ilustrado?".
- La modificación del régimen del incidente de nulidad de actuaciones o del recurso de amparo constitucional de los que he hablado en "La jurisdicción contencioso-administrativa en España, ¿protege realmente los derechos humanos?", "Diputad@s y Senador@s: Necesitamos un cambio urgente de la ley que nos proteja" o en "A vueltas con el recurso de amparo y su objetividad".
- La desprotección de los terceros de buena fe en demoliciones de inmuebles acordados por sentencia y la necesaria reforma del art. 108.3 LJCA del que he tratado entre otras en la entrada "¿Quién debe identificar y emplazar a los terceros de buena fe del art. 108.3 LJCA?".
- La reforma de la responsabilidad patrimonial algunas de cuyas disfunciones hablé en "Responsabilidad patrimonial: Algunas pinceladas sobre la antijuridicidad del daño". o en "El ciudadano no tiene quien le escriba".
Por ello, como ciudadano demando que nuestros responsables políticos tengan altura de miras y responsabilidad, dejen de discutir de modo estéril y se pongan de acuerdo a trabajar por el bien de todos nosotros, la ciudadanía de las que proviene su legitimidad.
Es de Justicia
ACTUALIZACIÓN: En la STS de 21/02/2020 (RC 716/2019) se confirma la jurisprudencia sentada en la STS de 2/12/2019 objeto de esta entrada pero se resuelve una segunda cuestión de interés a la que no se refería el primer recurso que era la siguiente:
"Si abonada la totalidad del débito por una de las Administraciones solidariamente obligadas y requerida/s la/s restante/s -en vía de regreso- al pago de su cuota parte, la negativa de las requeridas, expresa o presunta, a dicho abono es susceptible de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa o, por el contrario, la acción de regreso lo es de carácter civil y corresponde su conocimiento a dicho Orden Jurisdiccional-".
El Ayuntamiento de Tres Cantos decía que "que la reclamación debería sustentarse -salvo mejor criterio del Tribunal por vía contencioso- administrativa en tanto implica a tres Administraciones Públicas y dimana el ejercicio de su cobro de actos administrativos firmes ya abonados por una de las Administraciones. En este sentido, citamos a modo de ejemplo, las siguientes Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera delo Contencioso-Administrativo, dado que en ellas el ejercicio de las acciones de repetición constan realizadas ante este orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Sección 4a, Sentencia de 10 de marzo de 2015, en sede del recurso 1293/2013, reclamación de la TGSS frente a la Junta de Andalucía. Sección la, Auto de 21de diciembre de 2017, en sede del recurso 1685/2017, reclamación del Servicio Canario de Salud frente a un hospital concertado.
Por otra parte, siendo la acción de repetición mera reiteración frente al último responsable de aquella que le da origen, es pacífico el criterio jurisprudencia) que señala que también debe sustanciarse la segunda a través del mismo orden jurisdiccional".
El Tribunal Supremo en esta STS de 21/02/2020 resuelve la cuestión sentando la siguiente jurisprudencia:
"La acción de repetición ha de deducirse en vía contencioso-administrativa en tanto implica a tres Administraciones Públicas, tiene su origen en una sentencia del Orden Jurisdiccional Contencioso en relación con actuaciones administrativas y su finalidad es el cobro de una cantidad -ya satisfecha por una de las tres Administraciones concernidas-, a cuyo pago fueron condenadas, en concepto de indemnización de daños y perjuicios causados por un acto administrativo (reclasificación de un suelo) lesivo a los intereses de sus propietarios".
Por lo tanto una vez condenadas mancomunadamente las Administraciones públicas la acción de regreso entre ellas en caso de impago corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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