En un artículo que leí el otro día en la Revista de Administración Pública de 1951 del profesor González Pérez "La justicia administrativa en España", siete años antes de que se aprobase la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, el profesor abogaba por la aprobación de un Código de procedimiento administrativo que como principios que no debían olvidarse tenía en primer lugar al siguiente:
"Sencillez en los trámites, no olvidando recoger la exigencia de trámites fundamentales como el de audiencia de los interesados. Teniendo en cuenta que los administrados pueden acudir al procedimiento -y acuden en la mayoría de las ocasiones- sin la asistencia de técnicos del Derecho, esta sencillez es imprescindible".
Dos años antes, en 1949, el profesor Royo Villanueva en su artículo "El procedimiento administrativo como garantía jurídica" nos decía lo siguiente:
“Una ley general de procedimiento administrativo significaría una gran simplificación de la labor administrativa. En efecto, si el reparto de las funciones administrativas entre distintas autoridades causa muchos gastos y molestias a los administrados, los mismos trastornos y dificultades se presentan cuando, estando concentradas muchas funciones entre las manos de una misma autoridad, los diversos asuntos son tramitados con arreglo a diferentes principios procesales. La creación de un Derecho procesal administrativo común fomentaría el principio de unidad, esencial en la Administración y sería un precioso auxiliar de los particulares en su relación con el Poder Público”.
La lectura de la reciente STC 110/2018 de 17 de octubre que resuelve el recurso de constitucionalidad planteado contra los arts. 1.2 y 129.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas me han llevado a preguntarme si dicha Ley 39/2015 ha conseguido realmente los objetivos de los que hablaban los profesores González Pérez y Royo Villanueva hace 70 años.
Como sabéis el art. 1.2 de la Ley 39/15 después de que su Exposición de Motivos diga que la nueva regulación terminará con la dispersión normativa existente, sistematizando toda toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, permite la introducción de trámites a mayores o distintos exigiendo que se haga por ley y permitiendo introducir por Reglamento otras especialidades:
"Art. 1.2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. "
En el art. 129 de la misma ley donde se regulan los principios de buena regulación que han de regir en la elaboración de disposiciones normativas, en el apartado 4º donde señala que para garantizar la seguridad jurídica, "la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas", se incluye también el párrafo siguiente:
"Art. 129.4.párrafo 2º: Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta. "
En esta STC 110/2018 se desestiman los 3 motivos de impugnación:
1º.- En el primero se alegaba que los arts. 1.2 y 129.4 eran aplicables a los proyectos de reglamento y anteproyectos de ley y por lo tanto eran inconstitucionales al invadir el Estado competencias legislativas autonómicas.
El TC desestima el motivo utilizando los mismos razonamientos que en la STC 55/2018 de 24 de mayo, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra estos y otros preceptos de la ley 39/15, al negar que dichos artículos se refieran a proyectos de reglamento y anteproyectos de ley, sino sólo a trámites adicionales o distintos del procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas.
2º.- En el segundo se alegaba que la regulación por ley estatal de la posibilidad de establecer esos trámites adicionales o distintos invadía competencias autonómicas, ante lo que el Tribunal Constitucional aclara que "los preceptos impugnados, lejos de negar la capacidad del Estado y las comunidades de adoptar normas de procedimiento administrativo especial, la presuponen. El preámbulo de la ley razona sobre el alcance de esta competencia: «Con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades ratione materiae o para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de procedimiento administrativo común con carácter básico»".
Sobre la distribución competencial en materia de procedimiento administrativo entre el Estado y las Comunidades Autónomas me remito a mis anteriores entradas "¿Un único silencio administrativo para gobernarlos a todos?" y "Cuando el silencio administrativo entra por la puerta la transparencia salta por la ventana".
3º.- El tercer motivo impugnatorio se fundamentaba en que la exigencia de norma con rango de ley para introducir trámites adicionales o distintos de los regulados en la Ley 39/15 también invadía competencias autonómicas.
El Tribunal lo desestima diciendo:
"(i) El precepto controvertido no impide con carácter absoluto o general el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia procedimental por los órganos competentes de las comunidades autónomas. Antes bien, «las Comunidades Autónomas conservan la capacidad de optar entre los instrumentos legal y reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar» [STC 55/2018, FJ 6 c)].
(ii) La norma controvertida desarrolla una reserva de ley que tiene su fundamento en una garantía constitucional, como ha reconocido la STC 55/2018, FJ 6 c): «Los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues ‘razones constitucionales’ [STC 41/2016, FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida»".
Una vez vistas las razones por las que el TC respalda la constitucionalidad de los arts. 1.2 y 129.4 de la ley 39/15 y volviendo a la pregunta que nos hacíamos al principio, tengo que cederle la palabra al profesor Marcos Vaquer quien en su brillante artículo "La codificación del procedimiento administrativo" nos dice lo siguiente al respecto de la pretendida simplificación administrativa que supuestamente persigue la Ley 39/2015:
"...retrocede también la nueva ley de procedimiento al definir su ámbito de aplicación, ya que recupera las especialidades ratione personae, ahora a favor de las universidades (art. 2.2.c) y las corporaciones de Derecho público (art. 2.4), y no sólo mantiene sino que incluso aumenta las especialidades ratione materiae (disp. adic. 1ª). En efecto, la ley parece confundir la legislación meramente sectorial, capaz de complementarla y concretar sus determinaciones, con la estrictamente especial, capaz de desplazar su aplicación: De un lado, dispone una lista cerrada de regímenes especiales ratione materiae (tributario y aduanero, seguridad social y desempleo, tráfico, extranjería y asilo) respecto de los que se declara supletoria sin más; de otro lado, habilita a las que llama “leyes especiales por razón de la materia” y que parecen ser cualesquiera leyes sectoriales, a “que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos” (disp. adicional 1ª) siempre que los justifiquen “atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos” (art. 129.4), lo que es una peculiar forma de permitirles apartarse también del régimen común y, por tanto, una defraudación de su función constitucional...
Se agrava de esta forma el incumplimiento, por parte del Estado, de su función constitucional de establecer un marco común del procedimiento administrativo que garantice a los ciudadanos un trato común por parte de todas las Administraciones públicas. Si en la recuperación de las especialidades ratione personae volvemos a 1958, en relación con las especialidades ratione materiae volvemos a 1889. En aquel entonces, configurar unas escuetas bases comunes para una amplia y variada carta de procedimientos sui generis fue una conquista de vanguardia, ahora es todo lo contrario: una peligrosa regresión en un Estado social y autonómico, es decir, mucho más complejo. ".
De todo lo expuesto parece claro que ni se ha conseguido el principio de unidad que reclamaba el profesor Royo ni que se pueda hablar de que el procedimiento administrativo sea sencillo como pedía el profesor González Pérez cuando no tenemos un procedimiento sino muchos, tanto por la propia complejidad de nuestro Estado y la doble competencia Estado/Comunidades Autónomas, como por las especialidades por razón de las personas o de la materia que introduce la ley 39/15.
La exigencia de sencillez y claridad en el procedimiento administrativo no sólo deriva del art. 1.2 CE (puesto que de las personas titulares de la soberanía nacional emanan todos los poderes del Estado y no al revés), sino también es una obligación legal prevista en el art. 3 de la Ley 40/15 de Régimen Jurídico del Sector Público donde se incluyen como principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas los de servicio efectivo a los ciudadanos, la simplicidad, claridad y proximidad a los mismos, la objetividad y transparencia de la actuación administrativa, la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y los de Buena fe y confianza legítima.
Es urgente que el legislador afronte la tarea de la reforma y simplificación del procedimiento administrativo, empezando por modificar los graves errores cometidos en la regulación de la Administración electrónica de la que hablaba en esta entrada "Administración electrónica: ¿2020 o 1984?".
Pero para ello es necesario que no se cometan los mismos errores que antaño.
Como siempre es bueno volver a las fuentes, recordemos lo que nos decía el maestro García de Enterría sobre los errores cometidos en la elaboración de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimento Administrativo Común:
"El procedimiento de elaboración que se ha seguido para preparar el texto de la nueva Ley no parece haber sido el adecuado. Profesores, jueces, abogados, funcionarios integrados en una comisión técnica y responsable., no hubiesen sido aquí los depositarios de ningún saber sacerdotal; son, simplemente, los que conocen cómo el sistema funciona y cuáles son sus aciertos y sus posibles deficiencias, cómo unos preceptos se interrelacionan con otros y entre todos construyen un sistema.
Ello sin perjuicio naturalmente de que los políticos como está justificado en su titularidad pública, marquen las grandes líneas de desarrollo convenientes y acepten o no las indicaciones de los técnicos.
Una vez más, por su triste singularidad del Derecho Administrativo se ha prescindido también de la intervención de la Comisión General de Codificación, Sección de Derecho Público, lo que no hubiese admitido en el caso de modificación de cualquiera de los Códigos o grandes leyes de otros sectores del ordenamiento…sin duda de no mayor significación práctica que la que ahora nos ocupa”
Por ello y siguiendo los sabios consejos del maestro García de Enterría, desde esta tribuna pido a los responsables políticos que afronten de manera urgente e inaplazable la reforma del procedimiento administrativo para hacerlo más sencillo, de manera que cualquier ciudadano pueda relacionarse en un plano de igualdad, de manera gratuita y sin necesidad de asesoramiento con las Administraciones Públicas; para algo no sólo somos los titulares de la soberanía nacional, sino que, además, somos los que estamos pagando todas sus ineficiencias.
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández