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ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

  • Diego Gómez Fernández

¿Se puede inadmitir un recurso administrativo presentado el mismo día en que se notifica el acto?


Esta semana se hacía pública la noticia "Hacienda no admite una reclamación de un contribuyente por presentarla el mismo día que recibió la sanción" en la que se contaba que el Tribunal Económico Administrativo de la Comunidad Valenciana había inadmitido sendas reclamaciones económico-administrativas presentadas el mismo día en el que se les habían notificado en base a que: "...de acuerdo con la Ley General Tributaria, la reclamación económico-administrativa en única o primera instancia se interpondrá en el plazo de un mes "a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado", por lo que el plazo con el que contaba el contribuyente en este caso concreto empezaba "el día inmediato siguiente" al de la presentación de sendas reclamaciones. Dado que el interesado ha formulado sus reclamaciones el propio día de la notificación, debe declararse la inadmisibilidad de las mismas", subraya el tribunal".

La Disposición adicional primera de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo excluye de su régimen a las actuaciones tributarias que se regirán por su normativa específica (entre otras, por la Ley General Tributaria) y sólo supletoriamente por la Ley 39/2015.


Como la tributaria es una materia que no domino, no me atrevo a opinar jurídicamente sobre el caso concreto por lo que no daré mi opinión fundada sobre el razonamiento dado por el TEA de la Comunidad Valenciana, sin perjuicio de que luego se cita una Sentencia del TSJ de Aragón que precisamente anula una resolución de un TEA que había inadmitido una reclamación económico-administrativa por el mismo motivo.


No obstante, la sangrante noticia me llevó a preguntarme que es lo que habría sucedido si en lugar de una reclamación económico-administrativa, hubiese sido un recurso administrativo, los ordinarios de alzada o de reposición o el extraordinario de revisión regulados directamente por la ley 39/15.


¿Podría inadmitirse un recurso administrativo presentado el mismo día en que se le notifica el acto al ciudadano? A nuestro juicio NO por las razones que exponemos a continuación.

1. ¿Qué dicen los artículos que regulan los recursos administrativos?.


Con carácter previo, debemos examinar que es lo que dicen los arts. 122, 124 y 126 de la Ley 39/15 que se ocupan de los plazos que tiene el ciudadano para interponer los recursos de ordinarios de alzada y potestativo de reposición, así como para interponer el recurso extraordinario de revisión. Nos dicen lo siguiente:


- Art. 122.1. "El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo".


-Art. 124.1: "El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto".


- Art. 125.2: "El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme".


De lo que hemos leído parece que hay una diferencia entre el recurso interpuesto contra actos expresos y el interpuesto contra las desestimaciones presuntas pero los más expertos ya habrán podido ver que es aparente y que la diferencia realmente no existe.


Respecto a los recursos contra actos expresos, en los recursos de alzada y reposición no dice desde cuándo se empieza a contar, limitándose a decir que el plazo "será de un mes". En el recurso extraordinario de revisión contra actos expresos que al dictarlos se hubiese incurrido en un error de hecho se habla de cuatro años siguientes a la fecha de su notificación pero tampoco se aclara si se cuenta desde el mismo día o desde el día siguiente; en los demás casos sí se habla de 3 meses a contar desde un día concreto (de conocimiento de documentos o de firmeza de la sentencia) no desde el día siguiente, aunque como no cambia las conclusiones a las que aquí llegamos, preferimos dejar el análisis de este plazo para otro momento posterior (decimos que no cambian porque si se entiende que empieza el mismo día, ya no nos encontraríamos con el problema planteado).


Al no aclarar cuándo empieza a contar el plazo en todos estos casos citados, debemos acudir a la regulación del cómputo general de los plazos de meses o años previsto en el art. 30.5 de la Ley 39/15 del que hablamos en la entrada "El cómputo de los plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo" .


En ella, ya vimos que según el art. 30.5 ley 39/15 el cómputo de los plazos fijados en meses o años "se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo".


Por ello, vemos que a los efectos del caso que estamos analizando, un recurso administrativo interpuesto el mismo día en que se produce la notificación de la resolución expresa o en que se produce legalmente la desestimación por silencio administrativo negativo no existe ninguna diferencia porque en ambos casos la normativa aplicable dice que los plazos se empiezan a contar a partir del día siguiente, cambiando solamente el hecho que motiva el inicio de dicho plazo y su duración.

2. ¿Nos encontramos ante un acto susceptible de recurso administrativo a estos efectos?


Una de las causas de inadmisión de los recursos administrativos es la prevista en la letra c) del art. 116 Ley 39/15 y que es: "Tratarse de un acto no susceptible de recurso".


Por lo tanto analizaremos si un recurso administrativo interpuesto el mismo día contra un acto sería una actividad administrativa impugnable a los efectos temporales que son la causa de inadmisión de un recurso en el supuesto que estamos analizando. Y para ello, contrariamente a lo que indicábamos en el apartado anterior, vamos a diferenciar los recursos contra actos expresos y desestimaciones presuntas, puesto que la regulación y la solución es un poco distinta.


a) Recursos administrativos contra actos expresos.


Después de que el art. 38 de la Ley 39/15 declare que los actos administrativos serán ejecutivos conforme dice la ley, el apartado 1º del art. 39 declara que producirán efectos desde la fecha en que se dicten (salvo que en ellos se disponga otra cosa), añadiendo sin embargo en el apartado 2º que la eficacia quedará demorada cuando esté supeditada a su notificación. Teniendo en cuenta que los arts. 40 y ss. de la ley 39/15 señalan la obligación de notificar las resoluciones y actos administrativos a los interesados, nos encontramos con que esos actos expresos desfavorables que deben ser notificados a los interesados surtirán efectos cuando se produzca la notificación de dichos actos a los mismos.


No a partir del día siguiente, sino en el mismo momento en que se notifiquen.


Si el acto administrativo despliega esos efectos desfavorables desde el mismo instante en que se notifica al interesado, sin que la Administración tenga que esperar al día siguiente para ello, a nuestro juicio es evidente que a los efectos de lo analizado en esta entrada ya nos encontramos con un acto objeto de recurso, sin perjuicio de tener que cumplir con las restantes condiciones exigidas por la ley para cada uno de los recursos (p.ej. que sea un acto que haya puesto fin a la vía administrativa para el recurso de reposición, etc.).

b) Recursos administrativos contra desestimaciones presuntas.


Como sabéis, a partir de la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 los actos presuntos desestimatorios dejaron de ser actos para, según el actual art. 24.2 de la Ley 39/15 indicarse que "La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente".


Para que se produzca dicha desestimación es necesario que transcurra el plazo máximo para resolver y notificar que tiene la Administración sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.


¿Qué sucedería si se interpone el recurso un día antes de que hubiese transcurrido dicho plazo máximo para notificar la resolución que tiene la Administración?


Pues que aún no se habría producido la desestimación presunta y que no podríamos acudir aún al recurso. Pero, aún así, como el tiempo es continuo y avanza siempre hacia delante, ¿qué pasaría el día siguiente? ¿no se entendería convalidado?


A nuestro juicio es evidente que sí; y sería una convalidación automática que ni siquiera necesitaría del necesario requerimiento, puesto que cuando la Administración se diese cuenta, ya se habría convalidado por el mero transcurso del tiempo.


Esta es la solución a la que llegó por ejemplo la STS de 19.05.2001 (RC 6222/1996) en un supuesto en el que ante un plazo de 3 meses para la desestimación presunta se interpuso el recurso 20 días antes de que se cumpliese. El Supremo nos dice:


"Una interpretación espiritualista y conforme al artículo 24 de nuestra Norma Fundamental del artículo 82 de la Ley jurisdiccional obliga a desestimar el motivo, cuando la Administración ha seguido incumpliendo su obligación de resolver en forma expresa en el momento en que se formuló la demanda y la parte que ha sufrido el error ha actuado con una buena fe patente, mostrando la diligencia exigible para recurrir en un caso en el que la sucesión de normas en el tiempo no aparecía inmediatamente clara.


Debe, con todo, ser bastante - y es muy pertinente - recordar y transcribir hoy la firme y clara doctrina que se expresó en la sentencia de esta misma Sala y Sección el 21 Nov. 1989 cuando se dijo: «en casos como el presente, de interposición anticipada, esta Sala ya ha dicho (sentencias de 5 Jun. y 27 Jul. 1987) que el principio de interpretación conforme a la Constitución, de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, y que ha sido expresamente recogido en el artículo 5.1 de la Ley orgánica del Poder Judicial impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido más favorable a la efectividad de tales derechos. Armonizada y complementada tal interpretación con el principio básico de economía procesal, la decisión que se impone es la de rechazar la inadmisibilidad» que se nos pide «ya que, si bien, como hemos dicho antes, la denegación presunta no se había producido al interponerse el recurso, sí se había consumado cuando» «se presentó el escrito de demanda ante la Sala» de Galicia. «Esta doctrina es la que mejor armoniza con el sentido del artículo 24 de la Constitución y con las características y finalidad del instituto del silencio administrativo (sentencias del Tribunal Constitucional de 26 Jul. 1983 y de 21 Ene. 1986).»".


Pero además, como anticipa esta misma sentencia, la Administración sigue incumpliendo con su obligación de resolver, por lo que no se puede aprovechar de las consecuencias de dicho incumplimiento, tal y como han declarado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional en toda la jurisprudencia archiconocida dictada con ocasión de los recursos interpuestos contra las desestimaciones presuntas.


En este mismo sentido, la STSJ Madrid de 6.07.2007 (Rec: 320/2004) nos dice que: "... resulta inaceptable que opere en perjuicio del interesado el silencio administrativo negativo, que supone, como dice la recurrente, el incumplimiento del deber de resolver de la Administración que nunca puede favorecerla. Pero, en segundo término, cuando el órgano competente tuvo ocasión de resolver la reposición ya se había producido el silencio administrativo negativo, por lo que no había ningún obstáculo formal para decidir sobre el recurso. La inexistencia de acto recurrido era una percepción errónea el 25 de mayo de 2004 (fecha de resolución del recurso) cuando el silencio negativo se había producido nada menos que el 31 de octubre de 2003, según se dice en el acto recurrido. Hubiera bastado con que la Administración, en cumplimiento de su deber de resolver expresamente (art. 42.1 de la LRJ-PAC), se pronunciara sobre la solicitud de la ayuda para eludir el problema que ella misma crea acerca de los efectos de la interposición prematura o anticipada del recurso de reposición.


Aunque las diferencias son evidentes, es posible hacer extensiva al supuesto aquí planteado el criterio jurisprudencial que admite la interposición anticipada del recurso jurisdiccional en base al carácter eminentemente subsanable de la extemporaneidad por antelación, ya que el mero transcurso del tiempo durante la sustanciación del proceso produce el cumplimiento del requisito soslayado por el recurrente. En lo que ahora interesa, no hay duda de que al tiempo de resolver la reposición ya había causado su efecto desestimatorio el silencio de la Administración, por lo que la impugnación no carecía de objeto".


Por último y como anunciábamos al principio, la STSJ de Aragón de 17.03.2010 (Rec. 403/2008) referida a una reclamación económico-administrativa como es la que abre esta entrada resuelve anulando la resolución del TEA que había inadmitido el recurso en base a argumentos similares a los expuestos: "...es reiterada la doctrina jurisprudencial -referida al recurso contencioso-administrativo, pero que es aplicable, mutatis mutandis, al recurso de reposición- que sostiene que la interposición anticipada de un recurso es un defecto subsanable si transcurre el plazo establecido, y ello atendido el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reiteradamente proclamado tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, el cual impone que las normas relativas al ejercicio de los derechos fundamentales hayan de ser interpretadas en el sentido mas favorable a la efectividad de tales derechos. Por ello, aplicado la referida doctrina al caso enjuiciado resulta preciso rechazar la inadmisibilidad que se confirma en la resolución recurrida."

3. ¿Ha transcurrido el plazo para la interposición del recurso?


Esta pregunta va relacionada con otra de las causas de inadmisión de los recursos administrativos que contempla la Ley 39/15 en la de la letra d) del citado art. 116 y que es la de "Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso".


Para cualquier persona de inteligencia y raciocinio medios es evidente que tampoco nos encontramos con esta causa de inadmisión, ya que aún teniendo en cuenta que el plazo de interposición del mes empieza a contar el día siguiente al de la notificación, es evidente que el mismo día de notificación no habría podido nunca transcurrir el plazo.


Pero si al sentido común, primer principio general del derecho (en su versión galaica "sentidiño"), le queremos sumar algún argumento legal más, en los arts. 122 y 124 para los recursos de alzada y reposición vemos que la firmeza de la resolución en el caso del recurso de alzada (art. 122) y la apertura del plazo para el recurso contencioso-administrativo o, en su caso, del recurso extraordinario de revisión (art. 124) lo liga el legislador al transcurso del plazo ("Transcurrido dicho plazo") y es evidente que el plazo no ha pasado aún el mismo día en que al interesado se le notifica el acto desfavorable.


Si nos encontramos con que ya es un acto susceptible de recurso y con que no ha transcurrido el plazo para la interposición del mismo, es más que evidente que la presentación del recurso el mismo día del plazo no puede dar lugar a su inadmisión.

4. Sería un defecto subsanable y cabe la subsanación en recursos administrativos.


Si consideramos la presentación del recurso administrativo el mismo día de la notificación un defecto, lo cierto es que sería subsanable y, como dicen las resoluciones antes citadas automáticamente por el transcurso del tiempo, sin que los principios de racionalidad y economía procesal hagan necesario que el ciudadano subsane nada porque en el planeta Tierra, el paso de las horas de ese día provocará que llegue el día siguiente al de la notificación y la Administración tenga ya en sus manos el recurso citado.


Para el caso de que la Administración no entendiese (indebidamente a nuestro juicio) que el posible defecto de presentación el mismo día de la notificación se subsana automáticamente con el lento pero seguro avance del tiempo, en todo caso nunca cabría inadmitir el recurso sin antes darle plazo para subsanar.


Porque como ha dicho el Tribunal Supremo, aunque el art. 110 de la Ley 30/1992 o el actual art. 115 de la Ley 39/15 no contemplan para los recursos un trámite de subsanación, sí se consideró igualmente aplicable a estos casos la posibilidad de subsanación de solicitudes previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992, actual art. 68 de la Ley 39/15.


Así, la STS de 6.07.2009 (RC 302/2006) nos dice: “Es verdad que este último precepto está pensado para las solicitudes que formulan los interesados como mecanismo de iniciación del procedimiento y no para los recursos. No obstante, también lo es que, precisando el artículo 110 de la Ley 30/92 los requisitos que ha de contener el escrito de interposición del recurso del alzada, entre ellos el acto que se recurre y la razón de su impugnación, no contempla específicamente un mecanismo de subsanación de los defectos u omisiones que pueda contener dicho escrito. De ahí que se acudiera, analógicamente y con el fin de no causar indefensión, a lo previsto en el artículo 71.1 concediendo un plazo de diez días al interesado para que concretara el acto que recurría y las razones de la impugnación apercibiéndole de las consecuencias de no atender el requerimiento en dicho plazo --que se le tendría por desistido--, como finalmente se acordó”.


En todo caso ese requerimiento sería absurdo porque Cronos se habría encargado de arreglar los posibles defectos que la diligencia del ciudadano en la presentación de su recurso administrativo hubiese haber podido cometer.

5. La presentación en día inhábil en el registro electrónico.


Si este supuesto de presentación del recurso administrativo el mismo día del plazo no está expresamente previsto en la Ley 39/15 creo que podría ser aplicable también el art. 31 de la Ley 39/15 por lo dispuesto en el art. 4.1 del Código Civil que nos dice que "Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón"


El art. 31 de la Ley 39/15 regula el cómputo de plazos en los registros, nombre que como sabéis, sólo reciben ahora los registros electrónicos, ya que los antiguos registros se denominan ahora oficinas de asistencia en materia de registros.


Estos registros están siempre operativos para presentar documentos sin perjuicio de que según el calendario de su sede electrónica el día de presentación sea hábil o inhábil. Lo admite todo durante las 24 horas de los 365 días del año (salvo problemas técnicos).


¿Cómo resuelve la ley la validez de los documentos presentados en un día inhábil?


Pues como ya hemos contado en este blog, mediante la regla del art. 31.2.b) que nos dice que "A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior".


Si una Administración entendiese que el mismo día en que a un interesado le notifican un acto desfavorable no es hábil para interponer un recurso por cuanto el plazo comienza a contar a partir del día siguiente, lo lógico sería aplicarle de manera analógica la regla de este art. 31.2.b) Ley 39/15 y considerar a los meros efectos de su admisión, el recurso presentado el primer día hábil posterior, que para esa Administración sería el día siguiente, el primer día del cómputo legal del plazo del recurso administrativo.

6. El principio pro actione en la admisión de los recursos administrativos.

Es ya conocido el principio pro actione derivado del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución que provoca que en caso de duda deba prevalecer el criterio favorable a la admisión de lo recursos.

Además de la jurisprudencia que aplica dicho principio a la admisión de los recursos contencioso-administrativos en la STS de 25.5.2009 (Casación 4808/2005) se explica otra razón por la que es importante que rija en vía administrativa: "…la previsión garantista incorporada al art. 110.2 LRJPAC se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio pro actione y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación".


Este antiformalismo como dice la la STS de 12.07.2006 (RC 4583/2003), “ …no supone desprecio de las formas procesales sino preocupación por evitar que algo que está pensado para garantizar que la tutela judicial sea verdaderamente eficaz se transforme en valladar irracional e irrazonable que impida alcanzarla”.


Y es que como decía esta STS de 20.07.1984 (Ponente Excmo. Sr. Saturnino Gutiérrez de Juana) "El sistema de recurso administrativo no se ha establecido para proteger a la Administración, sino como una garantía de los ciudadanos. Este carácter debe primar sobre cualquier otro, so pena de olvidar ‒reiteramos‒ la configuración de los recursos administrativos como instrumento esencial y primario de garantía".

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6. Conclusión


Por todo lo expuesto hasta aquí es claro que, a nuestro juicio, no se podría inadmitir un recurso administrativo presentado el mismo día en que se notifique el acto expreso desfavorable o en el que, de acuerdo son la normativa de aplicación, se produzca la desestimación presunta.


Esperemos que la noticia con la que abría esta entrada se quede en una mera anécdota, que el mal ejemplo no cunda y que cosas como éstas no vuelvan a pasar.


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

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