Resumen jurisprudencial del recurso contencioso-administrativo para la ejecución de actos firmes de la Administración del art. 29.2 de la LJCA, con ocasión de la STS 13/01/2026

La STS de 13/01/2026 (RC 4584/2023. Ponente D. Fernando Román García) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial con relación al art. 29.2 de la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) que dice así:

«1) En los recursos contencioso-administrativos instados por la vía del artículo 29.2 LJCA referidos al derecho de reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer lugar, si se dan o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de este procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto administrativo firme (ya sea expreso o ganado por silencio positivo) que reconozca el derecho de reversión.

2) En el caso de que se constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA».

Veremos en primer lugar, qué es este recurso contra la inactividad administrativa del art. 29.2 LJCA y distintas resoluciones del Tribunal Supremo que han venido perfilando y fijando sus límites; después los antecedentes de la STS de 13/01/2026 y finalizaré con las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar esta jurisprudencia y resolver el caso concreto.

1. La inactividad de la Administración en la LJCA.

La LJCA 1998 introdujo una acción específica contra la inactividad de la Administración, limitada no a cualquier falta de actuación administrativa, sino a los dos concretos supuestos recogidos en el art. 29 LJCA:

«1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».

En la Exposición de Motivos LJCA ya anticipaba esa limitación de la nueva regulación a esos dos supuestos de los apartados 1° y 2° del art. 29 LJCA:

«Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad (...)

En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa (...). Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.

En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso».

En la STS de 20/06/2005 (RC 3100/2003. Ponente D. Francisco González Navarro) se dice lo siguiente sobre esta reforma de la LJCA:

«Como el primero de los autos impugnados --el de 1 de diciembre del 2002-- invoca --bien es verdad que por simple remisión-- en apoyo de su tesis de que es aplicable el artículo 29.1, lo que dice la Exposición de Motivos de la vigente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en su apartado V, párrafo octavo, así como lo que aparece documentado en los trabajos parlamentarios, bueno será empezar analizando estos argumentos.

a) Exposición de Motivos (apartado V, párrafo octavo): «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

Como se ve, según este párrafo octavo del apartado V de la Exposición de Motivos de la vigente Ley jurisdiccional prevé que el recurso de que se trata puede ir dirigido a conseguir una de estas dos finalidades: 1. Que la Administración lleve a cabo una actuación material debida; y 2. Que la Administración adopte un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juego el mecanismo del silencio administrativo.

Por lo que respecta a la segunda de estas dos finalidades (y empezaremos con ella porque los autos impugnados la invocan como argumento para apoyar la inadmisibilidad del recurso de Inversiones Anvami S.L.) una cosa  parece evidente: que el supuesto de inactividad que trata de combatir el artículo 29.2 de la vigente Ley jurisdiccional (que «la Administración no ejecute sus actos firmes») no tiene nada que ver --y transcribimos nuevamente la frase que emplea el párrafo transcrito--  con «la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo».

Con mejor o peor fortuna parece claro que  quienes redactaron esta otra frase a la que se remite el Auto de 1 de diciembre del 2002  estaban pensando en un caso concreto, aunque intencionadamente buscaron una redacción lo suficientemente vaga como para permitir cubrir no sólo ese concreto supuesto en que pensaban sino otros posibles que en esa frase pudieran encontrar acomodo.

Pero sea cual fuere el concreto supuesto en que pensaban entonces y al que quisieron dotar de fuerza expansiva para evitar rigideces interpretativas, lo que parece claro es que ese acto expreso de que habla la Exposición de Motivos no es la ejecución de actos firmes de que habla el 29.2.

La otra finalidad que, según ese párrafo octavo,  puede conseguirse con el recurso al que se refiere tendría que ser la de que la Administración lleve a cabo una prestación material --precisamente material--  debida. Sin embargo, el número 1 del que hoy es artículo 29 no precisa de qué naturaleza --material o jurídica-- haya de ser la prestación. Extraer, por tanto, de este párrafo octavo la conclusión de que el artículo 29.1 cuando habla de prestación está queriendo decir prestaciones materiales parece que desborda la prudencia que debe presidir la actuación del intérprete. En realidad, la impresión que da este párrafo de la Exposición de Motivos es que corresponde a la primera redacción del artículo 28 --es lo que nos dice la parte recurrente-- y que no fue luego adaptada a las modificaciones que en ese artículo se introdujeron para acabar obteniendo la redacción del que hoy es artículo 29. Mayor interés ofrece la otra frase a la que nos hemos referido y sobre la que hace especial hincapié la Sala de instancia. Volveremos después sobre ella.

b) Veamos ahora lo que resulta de esos antecedentes parlamentarios que la Sociedad recurrente trajo a colación durante el incidente de inadmisibilidad, aportando fotocopia de las páginas del Diario de sesiones del Congreso:

Se trata de una enmienda --la 286-- aportada por el grupo socialista y que luego hizo suya la Comisión, enmienda que proponía añadir dos menos números al que entonces era artículo 28, que constaba en ese momento de un solo párrafo. Bien es verdad que, como ahora podremos comprobar el texto del que acabó siendo artículo 29, anda lejos de coincidir con la propuesta. Eso sí, la división del artículo 29 en dos números arranca de esa enmienda, por más que si se hubiera aceptado en su totalidad, tendría hoy tres números. Y hay también otro dato a retener: la afirmación que se contiene en la primera línea de la motivación para justificar la enmienda que se proponía: «La omisión de esta previsión supondría una restricción a la tutela judicial efectiva». Es desde ese miradero desde el que hay que abordar la interpretación de este intento de combatir ciertas formas de inactividad de la Administración --la inactividad material, entre ellas, aunque no sea la única-- que todavía campan extramuros del Estado de Derecho. Y desde luego afirmar que este artículo 29 es manifiestamente mejorable, no es una exageración. Algo cabe esperar que pueda hacer una jurisprudencia orientada por ese principio o regla de la tutela judicial efectiva.

«Diario de Sesiones del Congreso. 24 noviembre 1997- Serie A. núm. 70-8. Enmienda 286, al artículo 28, apartados 2 y 4. "2. De la misma manera podrán proceder los interesados cuando la Administración esté obligada a dictar un acto administrativo que les pudiera causar efectos favorables en un procedimiento iniciado de oficio, desde el término del plazo en que dicho acto debiera haber sido dictado. Si dicho plazo no se hallare fijado, la reclamación podrá hacerse transcurridos tres meses desde la iniciación del procedimiento y transcurrido otro mes desde la reclamación, quedará expedita la vía contencioso-administrativa. 3. Cuando la Administración no adopte los actos de ejecución procedentes para ejecutar actos firmes, los titulares de derechos a tales actos de ejecución podrán solicitar a la Administración que los adopte; y si transcurre un mes desde tal petición sin que sean adoptados o no se adopten los procedentes, el solicitante podrá presentar recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento previsto en el artículo 117 bis. Motivación.- La omisión de esta previsión en el Proyecto supone una restricción de la tutela judicial. El derecho que reconoce este apartado está justificado en la necesidad de establecer un instrumento judicial eficaz y de tramitación rápida, para obligar a la Administración a que adopte los actos destinados a ejecutar acuerdos o resoluciones firmes y definitivos, de los que existen numerosos en la amplísima actividad de la Administración pública: acuerdos del Jurado de Expropiación ordenando el pago del justiprecio; actos de ejecución de medidas para proteger el medio ambiente o para evitar molestias insalubres, nocivas o peligrosas; no otorgamiento material de una licencia, cuya procedencia ha sido reconocida; no ejecución de medidas de seguridad laboral en el trabajo; actos que reconocen la procedencia del pago de intereses en la contratación o en el justiprecio; y muchos otros supuestos».

Estos antecedentes parlamentarios que aporta la Sociedad recurrente nos permiten conocer cuando se ponen en relación --en la medida de lo posible-- con el párrafo transcrito de la Exposición de Motivos lo siguiente:

Que en ese momento de la tramitación del Proyecto de Ley el que entonces era artículo 28 contenía un único párrafo en que sólo se contemplaba uno de los dos supuestos que distingue el que hoy es art. 29.1: el de los procedimientos iniciados de oficio, pero sólo cuando el acto terminal de los mismos pudiera producir a los interesados efectos favorables.

Que de esa enmienda resulta la división del que entonces era artículo 29 en dos números.

Que los ejemplos que el grupo enmendante citaba en la motivación de su enmienda, debieron ser la causa (pues casi todos ellos --no todos-- lo son de inactividad material) de que se incluyera en el número 1 el inciso relativo a «prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas». Decimos que algunos de esos ejemplos no lo son de prestación material sino de prestación jurídica, porque, por lo menos, el del pago del justiprecio supone una actuación jurídica -- cumplimiento de una obligación-- y no puramente material. Más: los movimientos contables --y así se efectúan normalmente los pagos hoy día-- no son actos materiales sino simbólicos.

Por último, es evidente, que esta enmienda, aunque difiere bastante del texto final, contribuyó a mejorar un precepto que nace --esto conviene tenerlo muy presente-- para dar respuesta a algo que venía siendo «largamente reclamado por la doctrina jurídica»: luchar «contra la inactividad de la Administración», y que lo que en la enmienda citada se proponía --y así se lee en su motivación-- era «establecer un instrumento judicial eficaz y de tramitación rápida». Y quizá por esto, mientras la vía procesal utilizable en el caso del número 1 es la contencioso-administrativa, en el caso del número 2 la vía a utilizar es la del procedimiento abreviado regulado en el artículo 78. Que sólo en parte se pueda conseguir esa rapidez en la tramitación es más que evidente, y el caso del que estamos conociendo es prueba irrefutable de ello. Que el precepto es manifiestamente mejorable nadie lo discute. Pero no es menos cierto que los Tribunales tenemos que interpretar los textos desde el miradero del principio de la tutela judicial efectiva que brinda el artículo 24 de la Constitución. Y en ello estamos...».

1.1 La inactividad del art. 29.1 LJCA

Sobre el apartado 1º del art. 29 LJCA me ocupé en estas dos entradas; para no repetirme, me remito a su lectura:

• El recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del art. 29.1 de la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (STS 16/12/2024)

  
  

• La inactividad reglamentaria de la Administración y el art. 29.1 LJCA

1.2 La inactividad por no ejecución de actos firmes del art. 29.2 LJCA.

El apartado 2° del art. 29 LJCA nos decía como hemos visto que:

«2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».

El apartado 1º del art. 31 LJCA nos dice cuál es el alcance de la pretensión que se puede solicitar en estos casos de inactividad del art. 29 LJCA:

«1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas».

D. Pedro José Yagüe Gil, en «Contencioso-Administrativo. Comentarios y Jurisprudencia. 2ª Edición» «el interesado podrá añadir, a su pretensión en ejecución, la de indemnización de los daños y perjuicios que la inejecución del acto hubiera podido ocasionarle, y ello aunque el art. 32.1 no se remita (como sí hace, por el contrario, el art. 32.2) al art. 31.2 de la Ley Jurisdiccional, referido a las pretensiones accesorias de plena jurisdicción».

Partiendo de esa base legal, la jurisprudencia ha extraído las siguientes conclusiones:

1.2.1 Tiene que ser un acto; no vale con las disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos)

La STS de 20/07/2012 (RC 5336/2010) nos dice que:

«Es presupuesto, por tanto, para la viabilidad de las pretensiones que se formulen al amparo del citado artículo 29.2 de la LRJCA , y que se haya producido un "acto firme" por parte de la Administración demandada que no haya sido ejecutado por ella. De esta forma, como se indica en la STS de 9 de julio de 2007 (casación 10775/2004 ), "La inexistencia de acto administrativo firme que deba ejecutarse conlleva la inviabilidad de la utilización del procedimiento regulado en el art. 78 de la LJCA en relación con el art. 29.2 de la citada norma reguladora de la jurisdicción".

En este caso, la pretensión de la entidad mercantil recurrente, que se ejecute por las Administraciones demandadas el antes mencionado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 25 de septiembre de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Especial para Planta de Tratamiento de Residuos del municipio de Villena ---en cuanto dispuso que la planta de tratamiento no podría iniciar su actividad hasta que no queden resueltas las condiciones señaladas por la Oficina del Plan de Carreteras de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, y, en consecuencia, se paralice dicha planta de tratamiento, que está en funcionamiento aunque no se han construido los accesos a la misma en la forma indicada en esa Oficina---, no puede formularse, como se ha hecho por la recurrente, al amparo del citado artículo 29.2 LJCA, pues ese Plan Especial no es un "acto", al que se refiere ese precepto, sino una disposición administrativa, que es la naturaleza jurídica que tienen los planes urbanísticos, como lo es dicho Plan Especial y así se indica en la sentencia de instancia»

1.2.2 El acto puede ser expreso o presunto obtenido por silencio administrativo positivo.

El art. 24.2 LPAC nos dice que «2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente».

De este modo, como sólo hay acto cuando el silencio administrativo es positivo y el art. 29.2 LJCA exige la existencia de un acto (firme), sólo se podrá usar en los casos en que exista un acto expreso o presunto obtenido por silencio administrativo positivo.

La STS de 16/01/2015 (RC 691/2013) resuelve un caso en que la sentencia de instancia había considerado que no procedía la acción del art. 29.2 LJCA porque se entendía que el silencio en materia del derecho a información medioambiental era negativo; el Tribunal Supremo lo corrigió al considerar que el silencio era positivo y sí procedía el art. 29.2 LJCA (La posterior STS de 9/01/2023 consideró de manera contraria que el silencio en esta materia era negativo, de lo que respetuosamente discrepo por las razones que expuse en su día aquí); lo fundamenta así:

«a la vista de la evolución de la propia normativa sectorial (cuya primera regulación, por cierto, ya daba entrada al juego del silencio en estos casos, aunque le atribuía carácter negativo, lo que permite también refutar el razonamiento apuntado en el párrafo precedente) y de la del ordenamiento administrativo con carácter general, es claro que el planteamiento pretendido no puede ser acogido, como ya antes dejamos indicado (FD 6º).

Al menos, hemos de insistir en lo que concierne al ejercicio concreto de este derecho en este sector del ordenamiento jurídico; lo que, por otro lado, concuerda con la especial relevancia que al derecho de información pretende asignársele en materia de medio ambiente.

Y tampoco cabe invocar la jurisprudencia europea recaída a propósito del asunto Pierre Housieaux, porque la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de abril de 2005, lejos está de avalar el planteamiento del recurso. La cuestión prejudicial suscitada por el Consejo de Estado de Bélgica venía a plantearse a propósito de la normativa interna de transposición de la Directiva 90/313, cuyo artículo 3 en su apartado cuarto y artículo 4 decían:

"Artículo 3.4: Las autoridades públicas deberán responder a los interesados lo antes posible y dentro del plazo de dos meses. Se deberán indicar las razones de la denegación de la solicitud de información.

Artículo 4: La persona que considere que su solicitud de información ha sido denegada o ignorada sin motivo justificado, o que haya recibido una respuesta inadecuada por parte de una autoridad pública, podrá presentar un recurso judicial o administrativo contra la decisión de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional en la materia".

Planteada la cuestión de si a raíz de estas previsiones el silencio podría establecerse con carácter negativo por el ordenamiento interno del Estado miembro, el Tribunal dirá:

"Si la Directiva 90/312 no se opone, (...) a la ficción de una decisión denegatoria presunta de una solicitud de acceso a la información tras un silencio de dos meses, el artículo 3, apartado 4 , de la mencionada Directiva se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, la decisión denegatoria presunta constituye ciertamente una "respuesta" en el sentido de esta disposición pero debe considerarse ilegal ".

Así, pues, lo que procede es concluir que el silencio administrativo negativo no es aceptable, si no por su carácter en sí mismo considerado, por la falta de motivación que inevitablemente le está asociado.

En todo caso, y al margen de otros planteamientos alternativos que pudieran pretenderse hacer valer, lo que es claro también es que la normativa europea de ningún modo vendría a impedir el carácter positivo del silencio; y, por tanto, es a la luz de la propia normativa interna bajo la que ha de resolverse la controversia; y conforme a dicha normativa, como ya hemos indicado, no cabe sino una conclusión: ante la falta de determinación expresa "ex lege" en sentido contrario, el ordenamiento jurídico tiene establecido el carácter positivo del silencio en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento.

No ha lugar, por consiguiente, a entender vulnerado el artículo 43 LRJAP -PAC; y tampoco cabe, pues, acoger el segundo motivo de casación fundado sobre la infracción de este precepto.

OCTAVO.- Alcanzada esta conclusión, no otra puede ser asimismo la que proceda en relación con el primero de los motivos de casación sobre los que se apoya el recurso. La ausencia de firmeza del acto recurrido en la instancia descansaba, como se recordará, sobre el supuesto carácter negativo del silencio administrativo.

Decaída la premisa sobre la que se sustentaba el razonamiento (el carácter negativo del silencio), y sentada en cambio la premisa justamente contraria (el carácter positivo del silencio), se impone también la conclusión contraria: no ha lugar a considerar vulnerado el artículo 29.2 LJCA, porque se ha producido un acto, en la medida en que el silencio positivo tiene tal consideración incluso "ex lege" (LRJAP-PAC: artículo 43.2) y al transcurrir los plazos ordinarios previstos para su impugnación, dicho acto además ha ganado firmeza.

La modalidad de recurso prevista en el artículo 29.2 LJCA ha sido adecuadamente utilizada y, por tanto, lo mismo que sucede con el motivo anteriormente examinado tampoco cabe acoger ahora este (primer) motivo de casación».

Para el caso de silencio positivo citar también, entre otras, la STS de 27/01/2006 (RC 66/2004) en la que se dice que «En conclusión, existía acto presunto positivo, y su ejecución podía solicitarse, como se hizo, por los trámites del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98».

Por lo tanto, no cabe en aquellos casos de silencio en que éste no es positivo, tanto en los que el silencio es negativo, como en los procedimientos administrativos iniciado de oficio; en éste último caso el art. 25 LPAC sólo contempla como efectos del incumplimiento del plazo máximo para dictar resolución y notificarla la desestimación presunta (art. 25.1.a LPAC) o la caducidad (art. 25.1.b LPAC). Es el caso resuelto por la STS de 4/10/2012 (RC 6480/2010):

«El silencio administrativo positivo, que se contempla en el artículo 43 LRJAP -PAC, se refiere a "procedimientos iniciados a solicitud del interesado", por lo que aquí no es aplicable, pues, en este caso el procedimiento tramitado por la Administración Autonómica demandada ---el citado expediente informativo NUM001 ---, al que se refería la solicitud de los recurrentes formulada en su escrito de 17 de marzo de 2008, para que declarase su incompetencia para conocer de la infracción de que se trata, no fue iniciado por los recurrentes, como se indicó acertadamente en el auto de 18 de febrero de 2009 de la Sala sentenciadora, que desestimó el recurso de revisión interpuesto contra la diligencia de ordenación de la Secretaría de esa Sala de 15 de enero de 2009.

El procedimiento al que se refiere ese expediente informativo nº NUM001 ha de considerarse iniciado "de oficio" por la Administración, aunque lo haya sido en virtud de denuncia o a solicitud de persona interesada ---en este caso, en virtud de la denuncia del Sr. Luis Manuel ---. En este sentido ha de recordarse que el procedimiento sancionador se inicia "siempre de oficio", aunque lo haya sido en virtud de denuncia, como dispone el artículo 11 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, y ese carácter "de oficio" lo tienen también las "actuaciones previas", a las que se refieren el artículo 12 de ese Reglamento, efectuadas con anterioridad a la iniciación del procedimiento con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 114 del Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Galicia, al señalar que la inspección urbanística iniciará "sus actuaciones de oficio, por propia iniciativa en razón de la labor que tiene encomendada, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o a solicitud de persona interesada".

En consecuencia, no se ha producido la inadecuación del procedimiento que se invoca por la parte recurrente, toda vez que era adecuado el procedimiento ordinario seguido por el Tribunal a quo para tramitar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y no el abreviado, al que se refiere el artículo 29.2 LRJCA, al no haberse producido un acto firme en virtud del silencio de la Administración respecto de la petición formulada el 17 de marzo de 2008, a la que antes se ha hecho mención.»

1.2.3 La firmeza exigida del acto debería excluir los casos en que está impugnado jurisdiccionalmente.

Sobre esta cuestión, coincido con lo que explica D. Ricardo Enríquez Sancho, en la obra antes citada «Contencioso-Administrativo. Comentarios y Jurisprudencia. 2ª Edición»:

«...el art. 29.2 LJCA no se conforma con esta cualidad de los actos administrativos (su ejecutividad) para sustentar la pretensión judicial de ejecución sino que añade otra, la de su firmeza, lo que supone que el acto ha quedado fijado de un modo indiscutible por no haberse interpuesto recurso alguno contra él o porque el recurso interpuesto ha sido desestimado. No cabe pretender la ejecución de un acto administrativo cuando contra el mismo existiera un recurso contencioso-administrativo pendiente de decisión, aunque no se hubiera acordado la suspensión de su ejecutividad. Se produciría una contradicción insalvable si el tribunal al que se hubiera pedido la ejecución, que como hemos visto no puede enjuiciar la legalidad del acto, estimara la demanda y después, el acto anulado por el Tribunal que conociere de su impugnación».

1.2.4 Los plazos de interposición.

El art. 29.2 LJCA vemos que recoge la necesidad de que transcurra el plazo de un mes desde la presentación de la solicitud de ejecución del acto firme. Este plazo debe computarse conforme al art. 30 LPAC:

«4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso».

Este último apartado 6º del art. 30 LPAC no será de aplicación a los obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración o hayan solicitado voluntariamente esa opción por lo dispuesto en el art. 31.3 LPAC que aclara que sólo serán inhábiles los días que así se indiquen en el calendario de días hábiles de la sede electrónica del órgano o Administración a la que vaya dirigido el escrito.

Este plazo del mes se complementa con lo dispuesto en el art. 46.2 LJCA que ya hablando de plazos judiciales y no administrativos (regidos por el art. 128 LJCA y 183 LOPJ) nos dice respecto al plazo de interposición de dos meses del recurso contencioso-administrativo que «En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo».

Esto ha planteado el problema de qué sucede cuando la Administración no contesta al requerimiento previo del art. 29.2 LJCA. ¿Queda abierto sine die el plazo de interposición o, si transcurre el plazo de dos meses, es necesario volver a presentar otro requerimiento previo en vía administrativa y una vez pasado el mes de plazo, presentarlo dentro de los dos meses del art. 46.2 LJCA?

Respecto a la inactividad del art. 29.1 LJCA las SSTS de 28/05/2020 (RC 7296/2018) y 25/06/2020 (RC 239/2019) fijó como jurisprudencia que «la impugnación jurisdiccional de la inactividad de la Administración, cumplido el requerimiento (que puede reiterarse mientras subsista la inactividad y no tenga respuesta) y el plazo establecido en el art. 29.1, no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.2».

Por pura lógica, parece que con el art. 29.2 LJCA procedería la misma interpretación. Sin embargo, salvo error u omisión, no hay jurisprudencia fijada al respecto, habiendo resoluciones judiciales contradictorias dentro de los Tribunales Superiores de Justicia que podrían fundar una futura casación para unificarlas.

Hasta que se extienda la jurisprudencia del apartado 1º del art. 29 LJCA al apartado 2º, si se le ha pasado el plazo de dos meses desde la finalización del plazo del mes del art. 29.2 LJCA y la Administración sigue sin ejecutar el acto, debería volver a plantear el requerimiento, esperar a que transcurra el plazo del mes y dentro del nuevo plazo de dos meses del art. 46.2 LJCA interponer el recurso contencioso-administrativo.

1.2.5 Los motivos de oposición son limitados:

A) No cabe discutir la legalidad del acto firme cuya ejecución se pide ex art. 29.2 LJCA

La STS 18/02/2016 (RC 2196/2014) así lo dice:

«A la vista de esa intención del Legislador, es el artículo 29, como ya vimos, el que contempla dos posibilidades de impugnar la inactividad...El párrafo segundo se refiere a un supuesto más concreto, cual es el de que sea la propia Administración la que desconozca la naturaleza de la ejecutividad de los actos administrativos que se establece en el artículo 56 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siendo la Administración la primeramente vinculada por esa ejecutoriedad, dejando de ejecutar sus propios actos.

Lo que interesa destacar a los efectos del debate que ahora se suscita en este proceso, es que el objeto del recurso contencioso administrativo es esa concreta inactividad, es la inejecución de un acto firme que, como dice la Expropiación de Motivos, establece "prestaciones concretas" , de tal forma que esta modalidad procesal, con la confesada finalidad de evitar "indolencia, lentitud e ineficacia administrativas", no está previsto, ni es admisible, entrar a debatir sobre la legalidad del acto, lo excluye por su propia naturaleza el procedimiento, porque el acto es ya firme y consentido y, por tanto, ejecutivo; de ahí que como contempla el Legislador, la única decisión admisible es la sentencia de condena, en cuanto su contenido no puede ser otro que el de "ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas" . El requerimiento que se impone en el precepto, no puede tener otro cometido que dar oportunidad a la Administración a que, antes de someter la inejecución a los Tribunales, pueda la Administración de mutuo propio proceder a dar cumplimiento lo que ella misma ha declarado; no otra cosa.

Bien es verdad que a ese requerimiento puede la Administración declarar lo que tenga por conveniente, pero lo que trasciende a los efectos del debate es que, conforme a la regulación de esta modalidad procesal, la alternativa de la Administración es ejecutar el acto, de manera exclusiva. Cualquier otra decisión está al margen del requerimiento preceptivo que impone el artículo 29 y podrá suponer, entre otras opciones, que no procede ordenar la ejecución por no darse los presupuestos para ello, es decir, procederá desestimar la pretensión, pero en modo alguno establecer el efecto anticipado de declarar improcedente el procedimiento que, en el supuesto enjuiciado, se aprovecha para sostener la incompetencia e inadecuación de procedimiento. En suma, en el ámbito estrictamente procesal en que ahora se está suscitando el debate, lo que caracteriza la vía procesal que se contiene en el artículo 29.2º no es otra cosa que la mera existencia de un acto firme y el previo requerimiento a la Administración para que lo ejecute; esos son los presupuestos que delimitan subjetiva y objetivamente esta modalidad procesal, las demás cuestiones sobre la procedencia o no sobre dicha ejecución podrán conducir, en su caso, a la desestimación de la pretensión, pero no excluir el proceso o condicionar los presupuestos de la relación jurídico-procesal.

Lo expuesto es relevante a los efectos del debate que se suscita en los dos motivos que examinamos porque, a la postre, lo que está cuestionando la defensa de la Administración ya desde la instancia, es la legalidad de la ejecución del acto que se dice firme y consentido, esto es, el acuerdo del jurado fijando el justiprecio o, si quiere, el obligado a su pago. Sin embargo, no es ese el debate que ahora debe suscitarse, en el aspecto meramente procesal, porque lo que la expropiada interesó a la Administración es que procediera a la ejecución de dicho acuerdo y a ello debía atenerse. Por el contrario, lo que se decide en la resolución antes mencionada de la Demarcación de Carreteras, dictada por delegación, nada tiene que ver con dicha ejecución.

Bien es verdad que el tema se complica porque, en definitiva, lo que se viene a sostener es que la forma en que se pretende por la expropiada que se ejecutase el acto es cuestionada por la Administración y es precisamente lo que se declara en la mencionada resolución administrativa. Sin embargo, ya vimos como lo que se impugnó por la mercantil ante la Sala de instancia fue la mera inactividad, el no dar cumplimiento al acuerdo de valoración, con independencia de la impugnación de esa resolución que no podría, ciertamente, impugnarse ni por la vía privilegiada prevista en el artículo 29.2º ni sería competencia del Tribunal territorial; pero entendido el proceso como la mera inejecución del acuerdo de valoración, que es, insistimos, lo que se solicitó de la Sala de instancia, la competencia y la modalidad procesal estaba plenamente justificada.

Sostener otra cosa sería tanto como burlar la finalidad del Legislador, porque se dejaría en manos de la Administración suscitar la polémica sobre ejecutividad del acto que, caso de concurrir, llevaría a la desestimación de la pretensión de ejecución. Al igual que cuando se trata de ejecutar una sentencia, en la ejecución de los actos firmes el debate sobre la procedencia de dicha ejecución es algo que ha de estimarse fenecido y, en su caso, lo que procederá es desestimar la petición, no excluirla por cuestiones procesales; del mismo modo, en la modalidad procesal que examinamos lo procedente sería, en su caso, la desestimación del recurso especial habilitado por el Legislador».

B) Algunos motivos de oposición. Pueden oponerse por primera vez en vía judicial, aunque no hayan sido planteados en vía administrativa al no responder o responder sin citarlos al requerimiento previo.

Por una parte, los genéricos como la falta de jurisdicción (art. 69.a LJCA), falta legitimación activa o pasiva, de capacidad o representación (art. 69.b LJCA), la existencia de litispendencia o cosa juzgada sobre la que luego volveré (art. 69.d LJCA) o que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido (art. 69.e LJCA).

Por otra parte, en primer lugar, se podría oponer la inexistencia de la intimación previa a la Administración autora del acto firme para que lo ejecute del art. 29.2 LJCA o que de su contenido no se deduzca claramente que lo que se está pidiendo es que se ejecute dicho acto firme. La STS de 27/01/2016 (RC 313/2012) nos dice que:

«La acción del citado artículo citado 29.2 precisa, en primer lugar, un acto firme, expreso o presunto, pero también que el interesado solicite expresamente y con total claridad a la Administración su ejecución, solicitud que es un requisito previo inexcusable para que la Administración requerida pueda ejecutar el acto y para que el interesado pueda ejercitar en forma la pretensión del indicado precepto, de manera que, si la petición del afectado no cumple tales requisitos, no podrá luego acudirse a esta Jurisdicción en demanda de la pretensión de condena regulada en el tan citado precepto, pues esta pretensión requiere el adecuado cumplimiento de ese requisito en la vía previa, es decir, de la petición a la Administración de la ejecución del acto firme».

En segundo lugar, dentro de la inexistencia de actividad administrativa impugnable (art. 69.c LJCA) se podría alegar, por ejemplo, la inexistencia del acto (entre otros, la inexistencia de silencio administrativo positivo cuando se haya obtenido de ese modo) o de su firmeza o que el acto no recoge aquello que se pide, siempre sin desconocer dicha firmeza.

La STS de 29/01/2018 (RC 543/2017) fija la siguiente doctrina jurisprudencial, en la que añade (seguramente al amparo del inciso final del art. 56.1 LJCA) que los motivos de oposición se pueden plantear por vez primera al contestar verbalmente la demanda en la vista, hayan sido o no planteados en la via administrativa por la Administración:

«1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable.

2.- La prosecución del procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no autoriza al juez o tribunal contencioso-administrativo a restringir las facultades de la Administración demandada de oponerse a la pretensión formulada por la parte demandante, relativa a que se condene a la Administración para que ejecute un acto firme en materia de concesión de subvenciones aduciendo motivos que justificaran el impago. Estas causas pueden ser alegadas en el procedimiento judicial aunque no hubieren sido expuestas previamente al resolver la reclamación en vía administrativa»

Para llegar a esa doctrina jurisprudencial, esta STS de 29/01/2018 lo razona así:

«consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa».

Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso- administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal.

Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional.

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base

legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución. Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo (art. 6 CEDH), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso».

Tal y como veremos más adelante, en la STS de 13/01/2026 (RC 4584/2023) que comentamos se niega la existencia de acto firme por silencio positivo sin entrar en la discusión sobre el carácter negativo o positivo de dicho silencio porque no se dan los requisitos fácticos para que pueda existir un silencio administrativo.

1.2.6 No es un proceso sumario: Tiene fuerza de cosa juzgada.

La STS de 10/06/2020 (RC 5425/2017) resolvió la cuestión casacional delimitada en el auto de admisión: «si cabe apreciar la excepción de cosa juzgada, determinando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto, cuando una determinada cuestión se plantea mediante el procedimiento de inejecución por la Administración de sus actos firmes, y posteriormente, una vez desestimada la anterior por sentencia firme, se plantea un recurso ordinario sobre un acto diferente del que fue objeto de esa resolución judicial firme pero referido a una pretensión sustancialmente idéntica».

La sentencia apreció que existía cosa juzgada material en base a lo previamente resuelto en la STS de 22/03/2011 (RC 3961/2009) que confirmó que el procedimiento del art. 29.2 LJCA no era el adecuado para llevar a cabo lo pedido, en el que también había entrado en el fondo del asunto; dice así:

«Viene al caso recordar que aunque en nuestra Sentencia de 22 de marzo de 2011, antes citada, declaramos que la inadecuación del cauce procesal seguido, porque la elección del "procedimiento abreviado" como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art. 29.2 de la LJ, alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí --y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto-- podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto (...) Lo relevante a los efectos de la cosa juzgada material, por tanto, es lo resuelto por la sentencia firme precedente que asumió los fundamentos de la sentencia allí impugnada al señalar que " no cabe para esa cuestión, en el caso de autos, más respuesta que la dada por la sentencia de instancia, cuyos fundamentos compartimos en lo esencial, considerándolos suficientes en sí mismos para justificar plenamente la decisión alcanzada". Ello con independencia del camino procesal seguido, y a pesar de que el cauce elegido pueda tener limitado su ámbito de cognición».

Eso no quiere decir que siempre y en todo caso que se haya seguido un procedimiento abreviado del art. 29.2 LJCA exista cosa juzgada material positiva, ya que ello dependerá de lo que se haya debatido en el primer proceso como dice la STS 4/06/2012 (RC 3324/2009):

«Sobre esta cuestión, la Sala de instancia ha ofrecido cumplida respuesta declarando que: "No puede estimarse la excepción de inadmisibilidad por cosa juzgada, en el sentido del artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento civil , por cuanto el citado proceso seguido al amparo del artículo 29.2 de la LJCA , se ventiló únicamente la procedencia del pago del justiprecio acordado por resolución del Jurado de Expropiación, y por ello, no se aprecia identidad de pretensiones, ni de causa de pedir". 

En efecto, en el proceso nº 199/2004, seguido al amparo de los artículos 29.2 y 78 de la LJCA , que concluyó con la sentencia de fecha 29 de julio de 2004 , lo que se ventilaba era la solicitud de ejecución del acuerdo del Jurado, mientras que en el recurso del que trae causa esta casación lo que se dilucida es precisamente si la valoración de los bienes contenida en dicho acuerdo es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que siendo distinta pretensión que en uno y otro se ejercita y, por ende, la causa de pedir, no cabe aplicar el instituto de la cosa juzgada, como correctamente ha apreciado la sentencia recurrida».

Va en la línea de lo que decía la STS de 7/02/2023 sobre la cosa juzgada material positiva:

"en lo que se refiere a la cosa material en su aspecto positivo, la propia Sala Primera ha acotado el alcance y extensión de su efecto vinculante. Así, la sentencia 789/2013, de 30 de diciembre (recurso de casación e infracción procesal 2310/2011, F.J. 2º), citando otras sentencias anteriores, declara lo que sigue:

"Como esta Sala ha precisado, entre otras, en sentencia núm. 307/2010 de 25 mayo (Rc. 931/05), "el efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula al fallo, pero también a los razonamientos de la sentencia cuando constituyan la razón decisoria (SSTS de 28 de febrero de 1991, 7 de mayo de 2007, RC 2069/2000). La jurisprudencia de esta Sala admite que la sentencia firme, con independencia de la cosa juzgada, produzca efectos indirectos, entre ellos el de constituir en un ulterior proceso un medio de prueba de los hechos en aquella contemplados y valorados, en el caso de que sean determinantes del fallo (SSTS de 18 de marzo de 1987, 3 de noviembre de 1993, 27 de mayo de 2003, 7 de mayo de 2007, RC n.º 2069/2000)". En esa misma línea de razonamiento pueden verse otros pronunciamientos posteriores de la Sala Primera como son las sentencias 199/2020, de 25 de mayo (casación e infracción procesal 51/2015, F.J. séptimo.2) y 137/2021, de 11 de marzo (casación e infracción procesal 1751/2017, F.J. segundo)."

1.2.7 El responsable de la ejecución es el órgano autor del acto administrativo firme, sin perjuicio de los requerimientos y trámites internos que tenga o considere oportuno hacer para ejecutarlo.

La STS de 3/10/2019 (RC 65/2018) así lo dice:

«por los términos en que está planteado el debate procesal, este recurso contencioso-administrativo es sustancialmente igual al resuelto por esta Sala en sentencia núm. 767/2019 " STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, 767/2019, de 23 de mayo (sic) (rec. 66/2018 )". A lo dicho entonces, que es plenamente aplicable ahora, cabe remitirse: "De acuerdo con los antecedentes que se han expuesto, la actora pretende, al amparo del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley de esta Jurisdicción , que la Comisión Permanente del CGPJ ejecute los referidos acuerdos firmes. El Abogado del Estado opone, por el contrario, que la ejecución de dichos acuerdos, esto es, el pago a la actora de la indemnización por no haber sido nombrada jueza sustituta cuando y por el tiempo en que procedía hacerlo, corresponde al Ministerio de Justicia -que fue debidamente emplazado al presente procedimiento sin que haya comparecido-, por lo que entiende que el recurso debe ser inadmitido por falta de legitimación pasiva de la parte demandada.

El recurso debe ser estimado. En efecto, no estando en discusión el que los dos acuerdos adoptados por la Comisión Permanente del CGPJ son firmes, es dicho órgano, autor de los mismos, y no otro, el responsable de su cumplimiento. El Abogado del Estado se equivoca cuando invoca que la ejecución corresponde al Ministerio de Justicia, pues ello supone confundir la responsabilidad de cumplir los actos firmes, que sin duda corresponde al órgano autor del acto administrativo, con la ejecución material del mismo, que efectivamente puede depender en su caso de otros órganos. Pero la responsabilidad de que estos otros órganos a quienes eventualmente corresponda la ejecución material del acto cumplan con tal obligación es sin duda del órgano autor del acto firme. Entender lo contrario sería someter a los interesados en la ejecución de un acto administrativo firme a una actuación que, en principio y salvo previsión legal expresa, no le corresponde, y que resultaría con frecuencia de difícil cumplimiento, como lo sería determinar a quién correspondería tal ejecución material o enfrentarse a una eventual negativa a dicha ejecución por parte del órgano a quien se reclamase la misma.

Precisamente para paliar tales disfunciones ha previsto el legislador en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional la posibilidad de que mediante el procedimiento abreviado el sujeto interesado pueda reclamar a los tribunales su derecho a la ejecución de los actos administrativos firmes, como ha hecho la actora en el presente supuesto. Ningún precepto legal esgrime la Abogacía del Estado para que quepa distinguir en el caso presente entre la Administración autora del acto y la responsable de la ejecución, confundiendo, como ya se ha dicho, la atribución de la ejecución material del acto con la responsabilidad por la ejecución, que va asociada, salvo excepción legal, a la autoría del mismo.

Debe pues el Consejo General del Poder Judicial adoptar, como reclama la demandante, cuantas actuaciones y trámites sean precisos para la ejecución inmediata de sus actos firmes, por sí o por el Ministerio de Justicia, Ello en el bien entendido de que en todo caso sería el propio Consejo el responsable de la ejecución de la presente sentencia y a quien, como es obvio, procedería dirigir, si ello resultase preciso, los requerimientos derivados de un incidente de ejecución. Tal ha sido la voluntad del legislador al prever en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional la aplicación del procedimiento abreviado para obtener la ejecución por la Administración de sus actos firme, transformando dicha ejecución administrativa en una ejecución de sentencia como título ejecutivo. (...)

En consecuencia declaramos la obligación del Consejo General del Poder Judicial de proceder a la ejecución de las resoluciones firmes de que se ha hecho mención y abonar a la actora la remuneración correspondiente al período que debió ejercer como jueza sustituta en la cantidad reconocida por la resolución del Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 6 de abril de 2017, más los intereses correspondientes computados desde que finalizó el citado período hasta el abono del principal.".»

1.2.8 Las especialidades de las medidas cautelares en casos de inactividad.

En el ámbito de las medidas cautelares, el art. 136 LJCA introduce las siguientes peculiaridades:

«1. En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes, el Secretario judicial convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior.

De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido.»

Las dos primeras especialidades las explica el escrito de alegaciones del recurrente transcrito en el ATS de 14/12/2018 (P.O. 652/2017) donde dice que:

«El artículo 136 de la LJCA establece que:

1. En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

Como ha señalado la generalidad de la doctrina, el artículo 136 invierte el régimen general de las medidas cautelares establecido en el artículo 130 en un doble sentido: de un lado, frente a la excepcionalidad de la medida cautelar común ("... la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando..."), la regla en los casos de vía de hecho (y de inactividad) es, precisamente, su otorgamiento ("... la medida cautelar se adoptará salvo que..."); y, de otro, el criterio de apreciación para la adopción de la medida no es el periculum in mora, aplicable al régimen común ("cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso"), sino la mera apariencia de buen derecho de la pretensión que se esgrime ("salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos [29 y 30]")».

La tercera especialidad en el campo de las medidas cautelares en los casos de inactividad y vía de hecho de poder solicitarlas antes de interponer el recurso contencioso-administrativo, tal y como dice el ATS de 23/10/2019 (RC 387/2019) que dice que «procede recordar que la LJCA, en su artículo 136, permite que las medidas cautelares sean solicitadas antes de la interposición del recurso, pero únicamente en los supuestos de que el futuro recurso vaya a interponerse, bien contra la inactividad de la Administración (art. 29.1), bien contra la inejecución de sus actos firmes (art. 29.2), o bien, y, por último, en caso de vía de hecho (art. 30).».

Una vez visto este compendio jurisprudencial, veremos brevemente los antecedentes del caso resuelto por la STS de 13/06/2026 objeto de este comentario.

2. Los antecedentes

El 7/07/2021 un particular solicitó la reversión de partes sobrantes de expropiación de unas fincas en Cuatro Vientos (Madrid), acompañado un informe técnico donde se identifican.

El 3/09/2021 el Subdirector General de Patrimonio del Ministerio de Defensa le contesta diciendo que se adjunta la contestación de la Subdirección General de Patrimonio de 29/03/2021 que ya se le había notificado previamente.

El 28/09/2021 presentó nuevo escrito alegando la infracción de su deber de resolver y diciendo, entre otras cosas, que la contestación de 29/03/2021 es sobre una solicitud de documentación denegada, pero que no valdría para contestar a una solicitud de reversión, que exige de la tramitación de un procedimiento y de una resolución, en el sentido que sea.

El 5/10/2021 le contesta el General Auditor Subdirector General de Patrimonio comunicándose que «la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos. Asimismo, se adjunta oficio, con fecha II de abril de 2019, en el que se informó sobre la operatividad del Aeródromo Militar y por lo tanto actual afectación a la defensa nacional.»

Al entender el particular que había transcurrido los tres meses desde su solicitud para entender concedida la misma por silencio administrativo positivo, el 24/02/2022 solicitó al amparo del art. 29.2 LJCA la ejecución del acto firme.

El 9/03/2022 la Subdirección General de Patrimonio le contesta que «con fecha 5 de octubre de 2021, desde esta Subdirección General se informó que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos. Asimismo, se adjuntan oficios con fechas 11 de abril de 2019, 29 de marzo, 19 de julio y 5 de octubre de 2021, en los cuales se le informó sobre la operatividad del Aeródromo militar y su actual afectación a la Defensa Nacional, las cuales fueron notificadas oficialmente.»

El particular interpone recurso contencioso-administrativo al amparo del art. 29.2 LJCA solicitando que «se ordene a la demandada la incoación de expediente administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser posible la reversión "in natura" conforme a los previsto en los artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa ; con expresa imposición de las costas a la parte demandada».

La STSJ de Madrid de 26/04/2023 (Rec. 302/2022) rechaza las causas de inadmisibilidad planteadas por la Abogacía del Estado (AE), cosa juzgada y que se hubiese interpuesto contra actividad no susceptible de impugnación, y estima el recurso contencioso ordenando  a la Administración demandada la incoación de expediente administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser posible la reversión " in natura" conforme a los previsto en los artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Como fundamento de la inexistencia de la causa de inadmisibilidad de encontrarnos ante actividad no susceptible de impugnación dice:

«en primer lugar, debe resaltarse la circunstancia de que el representante de la Administración demandada aduce la concurrencia de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 51.1.c) de la LJCA, al entender que el recurso aparece interpuesto "contra actividad no susceptible de impugnación", pero ni aclara ni razona por qué considera que la actividad administrativa impugnada no es susceptible de impugnación.

En todo caso, resulta pertinente aclarar que el acto presunto positivo es un auténtico acto administrativo (artículo 43.3 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), y, como tal, puede ser ejecutado, a falta de voluntad de la Administración, acudiendo al proceso del artículo 29.2 de la Ley 29/98 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, porque este precepto no excluye de su ámbito a los actos presuntos, ni tiene sentido alguno que se deduzca la exclusión por vía interpretativa, vista la claridad de aquel artículo 43.3. Naturalmente que en el seno de ese proceso puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse, sobre lo que las partes acaso estén en desacuerdo. Ciertamente, en todo proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso.»

Contra dicha sentencia, la AE prepara recurso de casación que es admitido por el ATS de 11/10/2023 con el fin de dictar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión:

«Determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA».

3. La STS de 13/01/2026

La sentencia para fijar la doctrina jurisprudencial parte de la STS de 29/01/2018 (RC 543/2017) a la que me he referido antes diciendo que:

«Para dar respuesta a la cuestión así planteada, debemos partir de la naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la LJCA. Y podemos hacerlo invocando la doctrina jurisprudencial citada por la propia Sala de instancia, contenida principalmente en la STS n.º 111/2018, de 29 de enero (RC 543/2017) y las otras sentencias mencionadas en aquélla, cuyo Fundamento Segundo -al que ahora nos remitimos- ha sido transcrito en la sentencia impugnada.

De esa sentencia cabe inferir con claridad que el procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA constituye un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración cuya finalidad es asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad. Procedimiento que tiene una naturaleza singular y que tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En este sentido, la ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución, en los concretos términos en que aquéllas estén establecidas.

Ahora bien, en la propia sentencia mencionada advertíamos sobre la incorrección de limitar las posibilidades de defensa de la Administración en relación con la cuestión de fondo so pretexto de la naturaleza singular de este procedimiento y la cognitio limitada de éste, y lo hacíamos en los siguientes términos:

"(...) Ello no obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa». Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal. Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional.

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución.

Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo (art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso".

Una vez fijada la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, en cuanto al caso concreto, se rechaza que exista acto administrativo obtenido por silencio positivo, con lo que se estima el recurso de la Abogacía del Estado, se casa la sentencia de la Sala madrileña y en su lugar se desestima el recurso contencioso en base a que:

«no cabe confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque no en el sentido esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo, la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión), pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el contenido de la decisión denegatoria y su motivación, con independencia de que aquél y ésta fueran acertados o no.

A lo que aun cabría añadir (a mayor abundamiento) que, cuando la Subdirección General de Patrimonio dio respuesta el 5 de octubre de 2021 a la solicitud de reversión formulada el 7 de julio de 2021 por el Sr. Francisco, aún no había transcurrido el plazo de tres meses para entender resuelto por silencio el procedimiento de reversión, pese a lo alegado por el solicitante.

En consecuencia, no apreciándose en este caso la concurrencia de silencio administrativo, huelga analizar si ese silencio podía considerarse positivo, como pretende el Sr. Francisco, o negativo, como defiende la Administración.

Y, a partir de aquí, conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, no apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de ejecución de un acto firme que no se ha producido».

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es  

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