La STS de 6/3/2024 (RC 5535/2022) fija la siguiente doctrina jurisprudencial sobre la ejecución forzosa por impago de deudas líquidas debidas por subrogación:
"cuando la Administración deba proceder a la ejecución forzosa de un acto que comporte la obligación de pago satisfacer una cantidad líquida, caso de que se dirija el procedimiento de ejecución contra un obligado por subrogación, deberá ser requerido de cumplimiento voluntario y notificarse el acto que inicia la ejecución forzosa para poder seguir los trámites de ejecución por las normas del procedimiento de apremio".
Vamos a ver en primer lugar los antecedentes fácticos y jurídicos, para luego examinar las razones que esgrime la Sala Tercera para fijar esta importante doctrina jurisprudencial.
Los antecedentes
El caso que sirve para fijar la doctrina jurisprudencial venía referido a las cuotas de urbanización impagadas por el anterior propietario y que el actual propietario debía en función del principio de subrogación real establecido en los arts. 18 y 27 del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; en el último de ellos dice:
"1. La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real.
2. En las enajenaciones de terrenos, debe hacerse constar en el correspondiente título:...
b) Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir, cuando los terrenos estén sujetos a una de las actuaciones a que se refiere el apartado 1 del artículo 7".
Como explica la sentencia comentada, desde el punto de vista registral, el art. 19 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística recoge dicha subrogación real de los propietarios por la transformación de los terrenos e impone la exigencia de que en la inscripción registral de las fincas se hará constar entre otras circunstancias, que la finca queda afecta al pago del saldo de la liquidación definitiva de esas cargas. En su párrafo segundo añade además que "en caso de incumplimiento de la obligación de pago resultante de la liquidación de la cuenta, si la Administración optase por su cobro por vía de apremio, el procedimiento correspondiente se dirigirá contra el titular o titulares del dominio".
El Ayuntamiento de Crevillente para hacer efectivo el pago de las cuotas de urbanización resultante de la liquidación definitiva de una Junta de Compensación que se habían devengado cuando era propietaria de la parcela otra entidad, había dictado directamente providencia de apremio contra la actual propietaria, sin haberle notificado previamente la liquidación para que la pudiese pagar en período voluntario.
La nueva propietaria la recurre en vía jurisdiccional y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Elche estima el recurso, declarando nula la providencia de apremio, y reconociendo el derecho a la devolución de las cantidades ingresadas.
El Ayuntamiento recurre en apelación que es estimado por la sentencia por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 31/3/2022 que nos dice:
"La sentencia de esta Sala y Sección Primera num. 63 de 30 de enero de 2017, resuelve todas las cuestiones que se plantean en el presente proceso:
"1. Obligación legal del Ayuntamiento de Crevillente de notificar las liquidaciones que quedaron firmes en su momento. EI fundamento de derecho quinto de la sentencia niega la existencia de esta obligación:
"( ... ) Ha de recordarse en este punto que no cabe alegar, con motivo que la impugnación de la providencia de apremio, cuestiones relativas a la inadecuación a derecho de los actos de liquidación, sino que dicha providencia únicamente puede impugnarse por los motivos tasados establecidos en el mencionado art. 167.3 de la L.G.T. Según señala, entre otras, la STS 3ª, Sección 2ª, de 23 de enero de 2015 -recurso de casación número 437/2012-, en el momento de impugnar la providencia de apremio un elemental principio de seguridad jurídica impide debatir indefinidamente las discrepancias que puedan surgir entre los sujetos de la liquidación, lo que conlleva la lógica consecuencia de que, iniciada la fase ejecutiva del título adecuado, no puedan trasladarse a dicha fase las cuestiones que debieron solventarse en fase declarativa, por lo que el administrado no puede oponer frente a la providencia de apremio motivos de nulidad afectantes a la propia liquidación practicada, al margen de los motivos tasados mencionados en la LGT y el RGR, sino solo los referentes al cumplimiento de las garantías inherentes al propio proceso de ejecución. Añade la referida STS 3ª de 23 de enero de 2015 que, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, la providencia de apremio puede hallarse incluso desconectada de la firmeza de la liquidación, siendo una pura consecuencia del impago de la misma y de la ejecutividad inmediata del acto administrativo (STC 73/1996), pues en esta fase procedimental la recaudación se dirige, exclusivamente, al cobro de la deuda.
En cualquier caso, aunque pudiera la Sala entrar a examinar tales cuestiones en esta litis, no podrían prosperar. En cuanto a la primera, habría de atenerse el tribunal en la presente sentencia a lo fundamentado en la sentencia de su Sección Segunda nº 1330/2007, de 19 de diciembre de 2007, en la que declaró la obligación del Ayuntamiento de Crevillent de recaudar por el procedimiento de apremio las cuotas de urbanización impagadas del polígono industrial Faima. Y por lo que se refiere a la segunda cuestión, el importe de las cuotas de urbanización que Ie reclama el Ayuntamiento a Grupintex S.A. en las providencias de apremio controvertidas se corresponde con el que Ie fue reclamado a esta por la Junta de Compensación en vía voluntaria y que en ningún momento recurrió" (...).
"(...) En cuanto a las cuotas de urbanización, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha reiterado hasta la saciedad (SSTS 25.5.2020- ECLI:ES:TS:2020:1255; 15.6.2020- ECLI:ES:TS:2020:1872; 11.11.2020- ECLI:ES:TS:2020:3713; 23.6.2021- ECLI:ES:TS:2021:2557) son un ingreso público -pues el urbanismo es un servicio público- ya sea gestionado por la Administración, o por la Junta de Compensación o Agente Urbanizador. Su fundamento es una obligación ex lege que tienen los propietarios del suelo -que forma parte del estatuto urbanístico de la propiedad del suelo- pero no tiene naturaleza tributaria, se trata de una carga finalista en cuanto que su importe está afectado a un fin y destino concreto, tienen carácter obligatorio y no pueden ser objeto de exenciones, bonificaciones ni límites cuantitativos, por tanto: i) el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el plazo de 15 años (hoy, 5 años tras la Ley 42/2015), previsto para las acciones personales en el artículo 1964 del Código Civil; y ii) dicho plazo de prescripción deberá computarse desde que concluya la urbanización de la unidad reparcelable, conforme al artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto).
(...) La enajenación de fincas no modificará la situación de su titular en orden a las limitaciones y deberes instituidos por esta Ley o impuestos, en virtud de la misma por los actos de ejecución de sus preceptos y el adquirente quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en los compromisos que hubiere contraído con las Corporaciones públicas respecto a la urbanización y edificación (...).
En consecuencia, la actuación de la Administración es ajustada a derecho, el procedimiento no vuelve a comenzar cada vez que se produce una transmisión. El nuevo adquirente se subroga, es decir, coloca en la posición que estaba en titular anterior a quien se le notificaron las liquidaciones en vía ordinaria y no existe la carga de volverlas a notificar".
Mediante ATS de 23/11/2022 se admite a trámite el recurso de casación preparado por la actual propietaria de los terrenos con el objeto de
"...determinar si se puede dirigir el procedimiento de apremio contra el adquirente para el pago de las cuotas de urbanización no satisfechas por el transmitente -al que se notificó la liquidación- en período voluntario, o si es necesario que al adquirente se le notifique previamente la liquidación en cuestión a efectos de su abono en período voluntario".
La STS de 6/3/2024
La sentencia comentada, después de referirse al principio de subrogación real contenido en los citados arts. 18 y 27 del TRLSyRU 2015 y art. 19 del RD 1093/1997 que hemos visto, aclara que no se discute la eficacia y procedencia del pago de las cuotas de urbanización, sino si iniciada la ejecución forzosa contra el anterior propietario, se puede continuar sin más dicha ejecución forzosa contra el nuevo que se subroga y que conoce que existe esa deuda por su inscripción en el Registro de la Propiedad o, por el contrario es necesario notificarle de nuevo la liquidación para que pueda pagarla en periodo voluntario.
La sentencia señala que aunque los arts. 100 y 101 LPAC se remiten al procedimiento de apremio para los casos de ejecución forzosa de un acto administrativo que ordene el pago de una cantidad líquida, ello no implica la remisión en bloque a la legislación tributaria, sino que se deben aplicarse los artículos que regulan la ejecución forzosa de los actos administrativos, especialmente el art. 97 LPAC que exige antes de iniciar dicha ejecución forzosa, la previa notificación al particular interesado:
"...partiendo de que nos encontramos en la fase de ejecución forzosa de un acto administrativo, cuando su contenido comporta que los ciudadanos hayan de satisfacer una cantidad líquida, deberá seguirse, para dicha ejecución, las normas del procedimiento de apremio. No puede desconocerse que el mencionado procedimiento tiene una regulación y finalidad propia del ámbito tributario, como lo pone de manifiesto que su regulación se contiene en normas de esa naturaleza, en concreto, en los artículos 163 y siguientes de la Ley General Tributaria, desarrollados por los artículos 70 y siguientes del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio. Pero la remisión a ese concreto procedimiento no comporta traer a la fase de ejecución forzosa de los actos administrativos en general, las peculiaridades que, como precedentes de dicho procedimiento, se establecen en esa normativa sectorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, es cierto que el procedimiento de premio tiene como inicio la providencia de apremio, pero dicha providencia debe ponerse en relación con las normas que regulan la ejecución forzosa de los actos administrativos, que ciertamente han de constatar el incumplimiento voluntario por parte del obligado a ejecutar el acto administrativo que le compele a satisfacer una cantidad líquida, pero con la importante condición que se impone en el artículo 97 de la mencionada ley de procedimiento, que proscribe que la Administración pueda iniciar ninguna actuación material de ejecución forzosa que limite derechos de los particulares, "sin que previamente haya dictado la resolución que le sirva de fundamento jurídico", con la expresa exigencia, como es propia de todo actos administrativo para su eficacia, de que ha de notificarse al particular "interesado" en dicha ejecución forzosa (artículo 97 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).
Lo expuesto comporta que el debate de autos no puede suscitarse conforme a la normativa previa que se establece en el ámbito tributario para los diferentes obligados tributarios, como se sostiene por la defensa de la Administración recurrida, sino en el ámbito de las normas específicas de ejecución previstas para el procedimiento administrativo en general.".
En base a esto, la sentencia aclara que no se puede continuar sin más la ejecución forzosa iniciada contra el propietario inicial frente al nuevo propietario que se ha subrogado en esa obligación real de pagar los gastos de urbanización; debe notificársele la liquidación originaria, darle un plazo para poder pagarla voluntariamente y sólo cuando haya cumplido, se podría iniciar el procedimiento de apremio; cita para ello un precedente jurisprudencial en el que se había llegado a la misma conclusión:
"Sentado lo anterior y en relación con lo que antes se expuso, no cabe cuestionar que la ahora recurrente estaba obligada al pago de las cuotas de urbanización, pero no lo es menos que esa obligación lo era por subrogación del anterior propietario, como expresamente se indica en el artículo 19 de la Ley urbanística antes transcrito. Es cierto también, que por no tratarse de una obligación subsidiaria, la Administración no está obligada a acreditar la insolvencia del anterior propietario para iniciar la ejecución forzosa contra el titular actual de los terrenos puesto que el subrogado en dicha obligación le sitúa en las mismas condiciones que el deudor originario (artículo 1212 del Código Civil, mutatis mutandis).
Serían suficientes los anteriores razonamientos para concluir que, si bien la Administración que ha dictado un acto cuya ejecución forzosa procediera porque su contenido es satisfacer una cantidad líquida, una vez constatada la falta de cumplimiento voluntario, podrá dictar la resolución por la que se acuerda iniciar la ejecución forzosa, como ya vimos, y solo entonces podrá hacer efectiva esa ejecución, por los trámites del procedimiento de apremio. Y si bien el Ayuntamiento, en el caso de autos, podría haber dirigido dicha ejecución forzosa contra el anterior propietario de los terrenos o contra el actual, es lo cierto que cualquiera de esas opciones comportaba, no solo acreditar que aquel contra el que se pretende dirigir la ejecución forzosa se le dé oportunidad de su ejecución voluntaria, sino que deberá dictar la resolución en la cual se ordena el inicio de la fase de ejecución forzosa. Lo que no podrá hacerse es confundir las actuaciones, en otras palabras, iniciando la fase preliminar contra un obligado principal, para continuar la ejecución forzosa en sentido estricto con otro obligado por subrogación. Si lo que, a la postre, se ha pretendido, de exigir el cumplimiento de la obligación de pago al obligado por subrogación, con él debieron entenderse y cumplimentarse los trámites ya expuestos que precedente, no propiamente al procedimiento de apremio, sino al iniciar la fase de ejecución forzosa de los actos administrativos en la cual se deberá acudir, abierta dicha fase, a las normas que regulan el procedimiento de apremio. Lo cual, como se admite por todas las partes no se hizo con las formalidades legales.
Lo concluido es lo que se ha declarado ya por este Tribunal Supremo, como se deja constancia en el mismo auto de admisión y en el escrito de preparación e interposición del presente recurso de casación, en la sentencia de 25 de enero de 1996, dictada en recurso 5943/1991 (ECLI;ES;TS;1996:356), en la que, respecto del debate aquí se suscita, se declara:
"El artículo 88 del Texto Refundido de la Ley del Suelo [de contenido similar al actual artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015], al establecer la subrogación del adquirente en las obligaciones del transmitente, no regula ni especifica la forma y el modo en que esta responsabilidad ha de hacerse efectiva. Tampoco el Reglamento General de Recaudación de 14 de Noviembre de 1968, (aquí aplicada) se refiere a este caso concreto de subrogación en las obligaciones urbanísticas, pero da, en su artículo 12, una regla que aunque se refiera a materia tributaria, (y por lo tanto, ajena a la que nos ocupa), puede ser aquí aplicada por analogía a falta de otra más apropiada. En efecto, dicho artículo se refiere a la responsabilidad por adquisición de bienes afectos por la Ley al pago de la deuda tributaria, y dispone que, si la deuda no se pagó, los adquirentes "responderán por derivación de la deuda tributaria", especificando que "la derivación de la acción administrativa seguirá el régimen establecido en el artículo anterior", es decir, en el artículo 11, que regula los supuesto de responsabilidad subsidiaria, cuyo apartado 3 dispone -y aquí radica el núcleo de nuestra argumentación- que, como consecuencia de la derivación, al responsable subsidiario le será notificada la liquidación "a efectos de su pago en periodo voluntario". Y esto es, justamente, lo que debió hacer y no hizo el Ayuntamiento apelante, tal como dice la sentencia de instancia, que debe por ello ser confirmada.
[...] Termina argumentando la Corporación apelante que si se confirma la sentencia impugnada se produce una exención de pago (suponemos que se refiere al recargo, ya que el importe de las cuotas mismas no se cuestiona y ha sido satisfecho). Sin embargo, la Corporación tenía un camino fácil para cobrar, y era haber continuado la vía de apremio contra el primitivo obligado; en lugar de ello prefirió dirigir el procedimiento contra el adquirente, y era, en efecto, libre de hacerlo, pero con un coste inevitable, a saber, comenzar otra vez el camino recaudatorio dando la oportunidad al obligado de pagar en periodo voluntario, y, por lo tanto, sin recargo alguno."
En función de todo ello, el Tribunal Supremo estima el recurso, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto, casa la sentencia recurrida y, confirma la anulación de la providencia de apremio declarada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo.
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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