La responsabilidad patrimonial del Ministerio de Asuntos Exteriores por falta de actividad diplomática en la ejecución de una sentencia en España contra un gobierno extranjero (STS 9/06/2025)

La STS de 9/06/2025 (RC 1122/2022 Ponente D.ª María Concepción García Vicario) ha estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una empresa española contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31/10/2022 que había desestimado la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por dicha empresa contra el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; en la reclamación se le imputaba su falta de diligencia diplomática para contribuir a la ejecución de una sentencia firme de un Juzgado español que había condenado en 1998 al Gobierno de Estados Unidos de América a pagarle 153.230.528 pesetas (920.934,02.-€) más los intereses por el impago de la sustitución del colector principal de alcantarillado realizadas en la parte industrial de la Base Naval estadounidense de Rota (Cádiz).

El importe de la reclamación presentada contra el Ministerio ascendía a 2.397.993,96.-€ que correspondían a los 920.934,02.-€ de principal al que la sentencia había condenado al Gobierno americano; 63.077,67.-€ de intereses moratorios; 1.234.524,66.-€ de intereses legales; 150.000.-€ de honorarios de letrado; 19.000.-€ de honorarios de procurador; y 10.457,61.-€ de honorarios de perito.

La sentencia reconoce el derecho de la empresa a a ser indemnizada, pero sólo en la cantidad de 100.000.-€, más los intereses del art. 106 LJCA.

Veremos en primer lugar los antecedentes que son un poco extensos aunque no muy pesados; después las razones dadas por la sentencia para desestimar la excepción de prescripción de la acción opuesta por la Abogacía del Estado; cuál es el título de imputación y porque entiende la sentencia que hay responsabilidad patrimonial para, finalmente, ver por qué solamente se condena al Ministerio al pago de los 100.000.-€ citados.

1) Los antecedentes

El Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n.º 1 de Rota el 21/12/1998 dictó sentencia condenando como decíamos al Gobierno americano al pago de los hoy 920.934,02.-€ más intereses por el impago en la ejecución de esas obras de infraestructuras en la parte industrial de la Base de Rota. La sentencia se le notificó al Gobierno de los Estados Unidos y no la recurrió, por lo que se hizo firme.

Después de que la empresa instase la ejecución, el Juzgado el 5/8/1999 mandó exhorto al Ministerio de Asuntos Exteriores para embargar bienes bastantes para cubrir lo adeudado.

La Asesoría Jurídica Internacional emitió el 17/8/1999 informe diciendo que el art. 23 de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas prohibía el embargo o medidas de ejecución contra los bienes de una misión diplomática.

En el año 2000 el Juzgado solicitó a los Ministerios de Hacienda, Presidencia y Asuntos Exteriores informes sobre los bienes de titularidad del Gobierno americano; la Embajada americana contestó mediante nota verbal alegando que no tenía bienes susceptibles de ser embargados lo que fue trasladado al Juzgado el 21/12/2000.

El 13/5/2022 se remitió al Juzgado oficio del subdirector general de Cancillería que decía que «ni los autos ni la información solicitada afectan a los bienes o al personal de la Embajada de los Estados Unidos acreditados en esta Dirección General y amparados por los Convenios de Viena».

El 19/5/2003 el Juzgado acordó el embargo de una cuenta bancaria a nombre de la US Navy System Office. La Embajada americana solicitó que se confirmara por nota verbal la inembargabilidad de esa cuenta al ser fondos de carácter oficial no comercial; así se hizo previo informe de la Asesoría Jurídica Internacional de 17/6/2003. El 14/7/2003 el Juzgado pidió informe al ministerio sobre la idoneidad de la ejecución y se le contestó dando traslado de la nota verbal presentada por la Embajada estadounidense en la que solicitaba la intermediación del ministerio para el levantamiento del embargo practicado.

La Asesoría Jurídica Internacional emitió informes el 22/9/2003 y 7/11/2003 en los que decía que los bienes de dicho Gobierno eran inembargables, aunque debía remitirse una nota verbal a la Embajada americana reiterando la «conveniencia de cumplir voluntariamente las sentencias dictadas por los tribunales españoles» y la necesidad de que las autoridades españolas instaran a las de los Estados Unidos para que la Marina norteamericana pagase lo debido. El auto de la Audiencia Provincial de Cádiz de 8/11/2004 levantó el embargo.

El 22/9/2005 el Juzgado volvió al ataque trabando embargo sobre unas devoluciones de IVA a favor del Gobierno americano, al mismo tiempo que pidió informe sobre la idoneidad de dichos informes; la Secretaría General Técnica respondió que las cantidades a devolver por IVA a embajadas y consulados eran inembargables, por lo que el Juzgado el 25/012006 alzó la traba acordada.

El 1/03/2010 el departamento remitió oficio al juzgado en el que daba cuenta de una nota verbal de la Embajada de los Estados Unidos y señalaba que los bienes señalados por el juzgado para embargo estaban afectos a fines soberanos no comerciales y gozaban de inmunidad; que los Estados Unidos no habían reconocido nunca la sentencia dictada y que se había solicitado informe a los servicios jurídicos de la Embajada sobre si los bienes de la NASA en España eran susceptibles de embargo.

La Asesoría Jurídica Internacional sin que el Juzgado lo hubiese pedido informó el 4/3/2010 que los bienes de la Embajada eran inembargables; el Juzgado el 3/5/2010 le devolvió el informe porque no lo había solicitado. El 8/6/2010 el Juzgado solicitó informe al ministerio sobre las gestiones realizadas para dar cumplimiento a la sentencia dictada.

El ministerio le contestó el 12/07/2010 diciendo: «Desde el Ministerio y respetando el contenido de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de la que la Embajada es parte, tanto en las Notas Verbales que se remiten a las Embajadas como en la Guía Práctica para el Cuerpo Diplomático acreditado en España, se insta a todas las representaciones a una escrupulosa observancia de la legislación española en todas las materias, así como que en los procedimientos se hagan representar por un letrado a fin de hacer valer sus medios de defensa y que el Tribunal pueda conocer y valorar la postura de la parte demandada con carácter previo a la resolución del juicio. Igualmente se recuerda a las Embajadas el cumplimiento voluntario de las Sentencias firmes».

El 1/09/2010 el Juzgado solicitó del ministerio que se le detallaran las concretas gestiones llevadas a cabo para dar cumplimiento a la sentencia. Respondió el 7/10/2010 diciendo que ese mismo día se habían reunido con representantes de la Embajada americana trasladándoles la inquietud por el incumplimiento de la resolución judicial y entregándoles nueva nota verbal en ese sentido, continuación a las ya enviadas el 18/10/2006 y 2/07/2010 añadía que «Más allá de estas gestiones, este Departamento que, en todo momento, ha prestado la colaboración requerida por ese Juzgado, sólo puede instar a las Embajadas al cumplimiento voluntario de las sentencias, evitando otro tipo de acciones coercitivas».

El 31/01/2018 el Juzgado solicitó al Ministerio de Asuntos Exteriores que requiriese al Gobierno americano para que pagasen a la empresa lo adeudado, lo que hizo mediante nota verbal el 9/02/2018 que el Gobierno estadounidense contestó el 8/03/2018 manifestando que no reconocía la sentencia, que se trasladara eso al Juzgado, solicitando también información sobre el procedimiento judicial. El 22/3/2018 se le remitió copia de la sentencia y de la demanda ejecutiva.

El 19/02/2018 la Asesoría Jurídica Internacional indicó que el ministerio debería brindar su colaboración al juzgado para resolver el asunto «so pena de comprometer la responsabilidad patrimonial de la Administración española».

El 9/03/2018 el Juzgado requirió al Ministerio para que emitiera el informe previsto en el art. 27.2 de la Ley 29/2015, de 30 de julio, de cooperación jurídica internacional en materia civil. Como no hizo nada, reiteró dicha solicitud el 8/10/2018 y el 9/06/2019. El 19/04/2018 el Juzgado insistió en que se requiriera al Gobierno americano que pagase y el 19/06/2018 envió comisión rogatoria que se remitió al Ministerio de Justicia el 6/07/2018.

El 6/08/2018 la Asesoría Jurídica Internacional informó señalando que era precisa la activa colaboración de las autoridades españolas para la ejecución de la sentencia. Reiteraba que la actuación administrativa observada hasta entonces podía generar responsabilidad patrimonial para el departamento en un apartado dedicado a la potencial responsabilidad de la Administración española, afirmando en sus conclusiones que «la ausencia o defectuosa colaboración por parte del Ministerio (y/o de otros poderes públicos) puede resultar en un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública».

El 5/09/2018 el director general de Españoles en el Exterior y de Asuntos Consulares y Migratorios solicitó de la Asesoría Jurídica Internacional la modificación de su informe de 6/08/2018 para suprimir la referencia relativa a las posibles responsabilidades patrimoniales del departamento («se ha solicitado a la AJI la emisión de un nuevo informe que omita la parte relativa a las posibles responsabilidades patrimoniales de la Administración española»). El 1/10/2018 la Asesoría Jurídica Internacional accedió a esa modificación.

El 25/11/2019 se celebró una reunión entre el ministerio y la empresa donde ésta expresó la posibilidad de formular una reclamación de responsabilidad patrimonial en el caso de no cobrar lo que se le debía; solicitó que se presionara al Gobierno americano para que pagase. El ministerio propuso analizar con la Abogacía del Estado la posible existencia de responsabilidad patrimonial, convocar al representante de la Embajada americana e introducir la cuestión en el orden del día del Comité Hispano-Norteamericano para intentar convencerlos.

El 23/12/2019 la empresa remitió correo al ministerio recriminándole su falta de intervención para obtener la ejecución de la sentencia.

El 9/06/2020 el Juzgado remitió al ministerio oficio para recordarle los anteriores de 9/03/2018 y 19/07/2018 para que «a la mayor brevedad, en orden a exigir al Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica el pago de las cantidades exigidas en esta ejecución, comunique las gestiones que se han ido realizando desde su atento despacho de fecha 5 de septiembre de 2019».

El 5/10/2021 la Dirección General de Protocolo, Cancillería y Órdenes informó que habían desarrollado diversas actividades para lograr la ejecución de la sentencia, citando la reunión de 7/10/2010 y la nota verbal de la misma fecha que hemos visto antes.

El 10/06/2021 la empresa formuló reclamación de responsabilidad patrimonial reclamando los 2.397.993,96.-€ antes citados más intereses legales, por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la imposibilidad de ejecutar la sentencia firme del Juzgado de Rota de 1998.

La unidad instructora del procedimiento propuso conforme al informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores, desestimar la reclamación por dos razones: una, porque sería extemporánea y, dos, porque no habría nexo causal entre los daños reclamados y el funcionamiento del servicio público de de ese Ministerio; la razón es que los daños alegados derivan de la inmunidad de ejecución alegada por el Gobierno americano reconocida por el derecho internacional y por la LOPI, pero no de una falta de asistencia institucional por parte del Ministerio que habría atendido los distintos requerimientos realizados por el Juzgado.

El 14/07/2022 el Consejo de Estado emitió informe en el que decía 1) que la reclamación estaba presentada en plazo porque se trataba de daños permanentes; 2) que había habido una actuación insuficiente de los servicios administrativos del Ministerio para conseguir el cumplimiento por el Gobierno americano de la sentencia; 3) que se había producido una lesión consistente en la pérdida de oportunidad por la solicitante de que se llevaran a cabo gestiones encaminadas a la ejecución de la sentencia y 4) que, por lo tanto, existía un nexo causal entre la inacción diplomática y los daños sufridos, por lo que concluía que «procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública e indemnizar a Montajes e Instalaciones Industriales S.A. con la cantidad de 230.233,50 euros.»

Sin embargo, la propuesta de resolución y la resolución misma adoptada por el Consejo de Ministros de 31/10/2022 porque era extemporánea y porque le imputaba la culpa de la no ejecución a la conducta procesal de la empresa porque «a) demandó ante tribunales españoles cuando, de haberlo hecho en los estadounidenses, ninguna inmunidad de jurisdicción o de ejecución podría haberse alegado en aquel foro; independientemente de ello pero de manera cumulativa, b) demandó ante tribunales españoles cuando -de acuerdo con lo expresado por Estados Unidos en su nota verbal- existía una cláusula de sumisión expresa en favor de los tribunales estadounidenses; c.- instó la ejecución de la sentencia a sabiendas de que el ejecutado era un Estado soberano y que por tanto rigen las normas de derecho internacional general relativas a inmunidad de ejecución; d) instó en España la ejecución de la sentencia a sabiendas de la limitación absoluta que iba a existir para conseguir la satisfacción de sus pretensiones y sin acudir a otras vías de satisfacción de sus pretensiones; y e) durante los más de 20 años que han transcurrido desde el despacho de la ejecución, muestra MONTASA una conducta indolente, quedando la ejecución de títulos judiciales casi olvidada durante años y pretendiendo achacar la causa de esa situación a la actuación de este Ministerio, cuyas posibilidades de actuación no son absolutas ya que este Ministerio no puede llevar a cabo gestiones que impliquen coacción o que puedan ser consideradas actos ilícitos desde el punto de vista del derecho internacional con el fin de conseguir la ejecución de la referida sentencia.

Así las cosas, se rechaza la existencia de nexo causal entre los daños alegados por el reclamante y el funcionamiento (normal o anormal) de los servicios de este Ministerio pues los daños alegados derivan de la inmunidad de ejecución alegada por EE.UU. y reconocida por el derecho internacional y por la LOPI, pero no de una falta de asistencia institucional por parte de este Ministerio que ha atendido los requerimientos hechos por el Juzgado.»

Contra dicha resolución la empresa interpone recurso contencioso-administrativo que al ser el acto recurrido un acuerdo del Consejo de Ministros le compete resolver al Tribunal Supremo en primera y única instancia, lo que hace mediante la STS de 9/06/2025 que veremos ahora a continuación, comenzando por la alegada prescripción de la acción.

2) La STS de 9/06/2025:

2.1) La reclamación de responsabilidad patrimonial está interpuesta dentro de plazo.

En primer lugar, la sentencia rechaza que la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial sea extemporánea; pero en lugar de porque fueran daños permanentes como decía el Consejo de Estado, lo hace porque considera que los daños son continuados, por lo que, en puridad, no habría dies a quo o día inicial del cómputo del plazo de prescripción de 1 año que recoge el art. 67 LPAC:

«Entiende el Consejo de Estado que tal situación es generadora de daños si no continuados al menos permanentes, por lo que la solicitud ha de reputarse tempestiva.

Este Tribunal ha venido distinguiendo, efectivamente, entre daños permanentes y daños continuados, entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aún cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad y es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños «el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos» o como señala la sentencia de 20 de febrero de 2001, en estos casos, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial el «dies a quo» será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto.

Estamos ante una distinción no tanto conceptual o teórica como práctica, que se hace a los solos efectos de decidir si una acción está prescrita o no, para lo que se atiende al momento a partir del cual pudieron valorarse la totalidad de los perjuicios causados por un determinado evento lesivo. Por eso, para clasificar un daño en una u otra categoría, se atiende al momento en que pueden valorarse o cuantificarse esos perjuicios.

Así se señala con toda claridad, entre otras, en sentencia de 15 de febrero de 2011, dictada en el recurso de casación 1638/2009. Señala esta sentencia -pronunciándose sobre las lesiones físicas a las que normalmente se aplica aquella distinción- que son "daños continuados" aquellos que no permiten conocer aún los efectos definitivos del quebranto y en los que, por tanto, el "dies a quo" del plazo para recurrir será aquél en que ese conocimiento se alcance; y que son "daños permanentes" los que se refieren, por el contrario, a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas consecuencias resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo, así, cuantificables, de suerte que los tratamientos paliativos ulteriores, encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.

En el presente caso, frente a lo dictaminado por el Consejo de Estado, no consideramos que estemos ante daños permanentes, pues carecemos de datos para determinar de forma concluyente que el acto generador de los mismos se agotó en un momento concreto, a partir del cual comenzaría a computar el plazo prescriptivo de un año. A nuestro juicio, estamos ante daños continuados que se han seguido produciendo día a día de manera continuada en el tiempo y sin solución de continuidad, no habiendo cesado de hecho la actuación administrativa generadora del daño reclamado al momento de formularse la reclamación el 10 de junio de 2021, por lo que la misma fue formulada en plazo.

No resulta admisible fijar como dies a quo para el inicio del cómputo del plazo prescriptivo, la reunión mantenida el 25 de noviembre de 2019 en la que la empresa expresó la posibilidad de formular una reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio en el caso de no cobrar el importe de lo adeudado, pues tal circunstancia no altera la consideración de tales daños como continuados, en la medida que se siguen produciendo día a día al no ejecutarse la sentencia, significando que en esa reunión el Departamento propuso analizar -con la Abogacía del Estado- la posible existencia de responsabilidad patrimonial, convocar al representante de la Embajada de los Estados Unidos para exponerle la postura de la mercantil e introducir la cuestión en el orden del día del Comité Hispano-Norteamericano para intentar convencer a la parte estadounidense, por lo que difícilmente puede fijarse esa fecha como dies a quo.

Tampoco puede determinarse como día de inicio el 23 de diciembre de 2019, pues en dicho correo nada se mencionó al respecto de esta cuestión, más allá de remitir información y documentación relativa al referido procedimiento judicial y reiterar que había solicitado la intervención del Ministerio para la resolución del contencioso abierto con el Gobierno de los EE. UU.

Consecuentemente, tratándose de daños continuados, el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos, y no habiendo cesado éstos a fecha 10 de junio de 2021, resulta claro que la reclamación era tempestiva.

En cualquier caso, desde el 19 de junio de 2020 - recepción del último oficio recordatorio del juzgado al Ministerio -hasta el 10 de junio de 2021- fecha en que se formuló la reclamación- no había transcurrido el plazo prescriptivo de un año, por lo que no concurre la prescripción apreciada en la resolución impugnada»

Una vez desechada esta posibilidad, la sentencia entra en el fondo del asunto. En primer lugar nos ilustra sobre cuáles son los requisitos exigidos para que, este caso, pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, entre los que se encuentra el que veremos a continuación.

2.2) La importancia del título de imputación.

En este brillante artículo de 2020 del profesor Luis Medina Alcoz «El problema de la culpa en la responsabilidad patrimonial por acto administrativo. Análisis crítico de la jurisprudencia del Tribunal Supremo» nos explicaba la importancia que tienen los títulos de imputación en nuestro sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y que esa relevancia ya la mencionaba el profesor D. Eduardo García de Enterría:

«El segundo elemento se refiere a los títulos de imputación, «causas de imputación», en la terminología de García de Enterría, primer intérprete y en cierto modo creador del nuevo sistema; él redactó la cláusula general de responsabilidad civil por funcionamiento de los servicios públicos en el proyecto de LEF, aprobada en este punto sin modificaciones. Me refiero a las razones que permiten ordenar la reparación de un daño una vez que se ha establecido que lo ha generado la Administración y que reviste el carácter de la antijuridicidad, por no mediar causa de justificación. El planteamiento tradicional de raigambre punitiva, dominante en el derecho civil, era monocéntrico; la culpa o negligencia era el título de imputación exclusivo y excluyente. Frente a ello, la LEF desligó la responsabilidad civil de la administración de las funciones propias del derecho penal, estableciendo un sistema policéntrico, que reconoce la culpa o negligencia (funcionamiento «anormal») como título general de imputación, pero que, para ciertos grupos de casos, a través de la referencia a la responsabilidad por «funcionamiento normal», admite el juego de otros factores de atribución (en particular, el sacrificio especial y el riesgo creado, a los que me refiero seguidamente). Esto suponía degradar el criterio culposo de título único a simple (pero importantísimo) criterio general, así como incluir dentro del sistema supuestos que otros ordenamientos dejaban fuera precisamente por rendir aún tributo al monismo culpabilista (...).

Hay que notar, en fin, que el nuevo sistema respetaba la virtualidad atributiva que, tradicionalmente, el ordenamiento había asignado a la culpa. Ciertamente, no le otorgaba el rango de título exclusivo ni le adjudicaba siquiera una superioridad de valor. Ahora bien, a diferencia de la culpa o funcionamiento «anormal», los títulos objetivos de imputación (sacrificio especial, riesgo específico) tenían un ámbito delimitado de aplicación; habían de utilizarse en ámbitos acotados de la realidad, esto es, en parcelas delimitadas de la actividad administrativa (las que entrañan instrumentalización del individuo o despliegue de un peligro significativo). Fuera de esos ámbitos debía operar la responsabilidad basada en el funcionamiento «anormal». Precisamente por eso, el primer y más autorizado intérprete del nuevo régimen afirmó que, entre las diversas «causas de imputación» que ahora se admiten, la culpa "ha de ser sin duda la más habitual"».

Precisamente el maestro Enterría, en esa obra a la que se refiere Luis Medina, «Potestad expropiatoria y garantía patrimonial en la nueva Ley de Expropiación Forzosa», nos dice:

«Llamamos causas de imputación a aquellas circunstancias en virtud de las cuales es posible establecer una relación entre el daño y el sujeto imputado que justifica atribuir a éste el deber de reparación que la antijuridicidad del daño impone. En este sentido la imputación es un concepto jurídico y no físico; el daño en cuanto realización material puede haber sido causado por persona distinta a quien, sin embargo, jurídicamente se le imputa; o puede haber sido ocasionado por hecho fortuito y, no obstante, no impedírselo la imputación a un sujeto».

Sobre el título de imputación, la sentencia comentada nos dice que:

«En el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, no basta con la existencia de una actuación de ésta (funcionamiento normal o anormal de los servicios que presta la Administración) y de un daño antijurídico para que nazca la obligación de indemnizar. Es necesario y esencial un tercer presupuesto para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial que es la «relación de causalidad», esto es, la conexión de causa y efecto.

En las demandas de responsabilidad patrimonial frente a las Administraciones Públicas es de suma importancia la acotación del título de imputación, esto es, cual es el servicio público al que se imputa el daño y porqué se le imputa, precisando si ha funcionado de una forma normal o anormal y, en este último caso, en qué ha consistido esa anomalía. La razón de ello es que el objeto del proceso no es declarar la responsabilidad patrimonial por cualquier causa que surja o pueda surgir en el devenir del recurso contencioso administrativo, sino en llegar al convencimiento de que el título que se alega ha resultado probado.

En el presente caso, la recurrente imputa los daños sufridos a la dejadez, indolencia e inoperancia en el actuar del Ministerio de Asuntos Exteriores en su labor de asistencia y colaboración -como servicio público - para hacer valer los derechos reconocidos a la mercantil recurrente en la sentencia del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción número 1 de Rota frente al Gobierno de los EE.UU., no encontrando amparo la falta de ejecución de la sentencia en la inmunidad de ejecución, de lo que discrepa la parte demandada en los términos precedentemente expuestos».

Una vez visto esto, la sentencia pasa a examinar la doctrina constitucional y jurisprudencia existente sobre la falta de ejecución de una sentencia española en el que el sujeto que resulta condenado es otro país.

2.3) La doctrina constitucional y la jurisprudencia existente sobre la inejecución de una sentencia que condena a un Estado extranjero

La sentencia, después de recordar la doctrina constitucional que indica la ejecución de las sentencias forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE hace un repaso muy interesante sobre la posición del Tribunal Constitucional sobre la inejecución de sentencias que afectan a un país extranjero:

«II.-La STC 107/1992, de 1 de julio, declara que el régimen de inmunidad de ejecución de los Estados extranjeros no es contrario, cualquiera que éste sea, al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el art. 24.1 CE.  

Señala que la compatibilidad de tal régimen de inmunidad con el referido derecho en su faceta de derecho a la ejecución deriva de que debe reputarse legítimo desde el punto de vista constitucional que el legislador, con un fundamento objetivo y razonable, impida que la potestad de ejecución forzosa pueda dirigirse sobre determinados bienes. Y añade que aun llegado el caso que dicha inmunidad fuese de carácter absoluto, no por ello habría que concluir que se produce una vulneración del derecho a la ejecución, pues dicho derecho podría verse satisfecho a través de expedientes distintos de la ejecución forzosa sobre los bienes del Estado extranjero. «Así, por ejemplo, cabría pensar en el recurso a la vía de la protección diplomática, en los casos en que la misma sea procedente con arreglo al Derecho internacional público, o, en último término, en una asunción por parte del Estado del foro del deber de satisfacer la obligación judicialmente declarada, cuando la inejecución de la misma pudiera suponer un sacrificio especial para el justiciable contrario al principio de igualdad ante las cargas públicas.»

Dicho esto, estima que una indebida extensión o ampliación del ámbito de la inmunidad de ejecución, acarrea una violación del derecho a la tutela judicial efectiva del ejecutante, porque supone restringir sin motivo las posibilidades de conseguir la efectividad del fallo, sin que ninguna norma imponga una excepción a dicha efectividad.

Reconoce el TC que la determinación del régimen vigente en nuestro ordenamiento en materia de inmunidades de los Estados extranjeros es tarea que entraña cierta dificultad, haciéndose eco de la remisión que el art. 21.2 de la LOPJ efectúa al Derecho Internacional Público que obliga al intérprete de nuestro Derecho y, en particular, obliga a los órganos jurisdiccionales españoles a adentrarse en dicho ordenamiento para sacar a la luz los supuestos en que pueden verse impedidos de ejercer actividad jurisdiccional.

A la vista de la regulación internacional, la inmunidad de ejecución no tiene siempre el mismo alcance e intensidad, debiendo distinguirse, en cuanto que son instituciones distintas, entre inmunidades diplomáticas y consulares de un lado y las inmunidades del Estado de otra parte. En el caso de las primeras (Convención sobre relaciones diplomáticas de 1961, artículo 22 y Convención sobre relaciones consulares de 1963, artículo 31) la inmunidad de ejecución es absoluta, de tal suerte que los bienes de las misiones diplomáticas y de las oficinas consulares del Estado extranjero resultan inviolables. En el caso de las inmunidades del Estado, por el contrario, la extensión de la potestad de ejecución presenta modulaciones ( STC 107/1992, de 1 de julio; 292/1994, de 27 de octubre, 18/1997, de 10 de febrero y 176/2001, de 17 de septiembre) y se asienta en la distinción entre bienes destinados a actividades iure imperii y bienes destinados a actividades iure gestionis, esto es, aquellos que estén inequívocamente destinados por el Estado extranjero al desenvolvimiento de actividades industriales y comerciales en las que no esté empeñada su potestad soberana por actuar conforme a las reglas del tráfico jurídico-privado, correspondiendo en cada caso al Juez ejecutor determinar, conforme a nuestro ordenamiento, de entre los bienes de los que sea titular específicamente el Estado extranjero en nuestro territorio, cuáles están inequívocamente destinados al desenvolvimiento de actividades económicas en las que dicho Estado, sin hacer uso de su potestad de imperio, actúa de la misma manera que un particular .

Este criterio es el recogido en el art. 17.2 de la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España. 

III.-La STC 18/1997, de 10 de febrero, advierte que cuando el sujeto ejecutado es una Embajada o un Estado extranjero no puede presumirse su insolvencia y en estos supuestos, cuando surgen dificultades en la ejecución de las resoluciones judiciales cobra vital importancia «la colaboración de los poderes públicos del Estado del foro y, en especial, de su Ministerio de Asuntos Exteriores. Por ello el órgano judicial debe recabar sin desmayo esta colaboración cuya negativa puede producir de nacimiento las pertinentes responsabilidades.

Como vemos, esta colaboración de los poderes públicos, y en especial, del Ministerio de Asuntos Exteriores se configura como actuación relevante para asegurar y hacer efectivo el derecho a la ejecución; colaboración que entendemos ha de ser activa e intensa, atendida la trascendente labor que desempeña ese Ministerio en la articulación de las relaciones con los Estados extranjeros, debiendo adoptar las medidas que el Derecho internacional le ofrece en el ámbito de las relaciones diplomáticas frente a la Embajada de otro Estado y frente al mismo Estado en el ámbito de las relaciones económicas.

La actuación administrativa tendente a garantizar la efectividad de los pronunciamientos jurisdiccionales exige hacer uso de todos los mecanismos ordinarios de solución de conflictos que estén a su disposición para forzar al Estado extranjero a cumplirlos. Esos mecanismos son muy variados, pueden ir desde trasladar las comunicaciones judiciales dirigidas o provenientes de los Estados extranjeros, al ejercicio de la protección diplomática en su caso -si concurrieren los requisitos precisos para ello- pasando por la negociación diplomática o el planteamiento de la cuestión en los órganos de mediación, conciliación y coordinación específicos que pudieren existir entre el Reino de España y el Estado extranjero...

IV.-Desde esta perspectiva, la labor administrativa de colaboración para hacer valer los derechos reconocidos en una sentencia judicial ante los Estados extranjeros constituye un cometido esencial del Estado (que trae causa del mandato del art. 118 CE, art. 17.1 LOPJ y art. 54 de la LO 16/2015 entre otros) por lo que estamos ante una actividad incardinable en la noción de «servicio público» a que se refiere el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y que se materializa en la obligación de desenvolver una actividad de colaboración cerca del Estado incumplidor para lograr la satisfacción del derecho del favorecido por la resolución judicial que se pretende ejecutar, recordando las sentencias de esta Sala de 27 de junio de 2006 (rec. 1962/2002) y de 18 de septiembre de 2007 (rec. 8967/2003) que con cita de otras anteriores, reiteran el concepto amplio del servicio público que ya desde las primeras sentencias de este Tribunal que delimitaron la institución, se consideró que «comprende toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo», considerándose que el artículo 106 de la Constitución obliga a concluir en ese criterio omnicomprensivo del servicio público a los efectos de esta responsabilidad.

Como actividad administrativa subsumible en la amplia noción de servicio público que deba prestar la Administración Pública española a los ciudadanos que están bajo su protección, la inoperancia, inacción u omisión de la prestación de dicho servicio, puede generar un supuesto de responsabilidad patrimonial, siempre que concurran los demás presupuestos que la institución requiere, en el bien entendido que, conforme se dispone en el mencionado artículo 32 de la Ley 40/2015, la responsabilidad se genera con independencia de que el funcionamiento sea normal o anormal, aun cuando ese criterio ofrezca particularidades cuando el servicio público, como luego veremos sucede en el caso de autos, no puede considerarse que genera una prestación de resultado específico».

2.4) El daño es imputable al Ministerio de Asuntos Exteriores porque no ha desplegado la actividad de colaboración debida. Existencia de responsabilidad.

Para llegar a esta conclusión, la sentencia, después de afirmar que el Juzgado hizo todo lo que estaba en su mano conforme exigía la STC 18/1997, analiza los mecanismos de coordinación que existen entre los gobiernos español y estadounidense y lo compara con lo aquí sucedido:

«en el caso de los Estados Unidos, entre dichos mecanismos específicos de coordinación y resolución de eventuales conflictos, el artículo 7 del Convenio entre el Reino de España y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para la Defensa de 1 de diciembre de 1988, prevé la existencia de un Comité Permanente -formado para representantes de ambos países- para asegurar la necesaria coordinación entre las partes en el desarrollo del Convenio, y para estudiar y resolver, en su caso, las cuestiones que, en los respectivos países, plantee su aplicación. Es el órgano encargado de supervisar la aplicación del Convenio y resolver cuestiones prácticas derivadas de su ejecución.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de mencionado Convenio, España concede a los Estados Unidos de América, para fines militares, la utilización y mantenimiento de instalaciones de apoyo en las bases y establecimientos relacionados en el anejo 2, donde se incluye la Base Naval de Rota, disponiendo el art. 8.2 que de acuerdo con lo establecido en el art. 2, España concede a los Estados Unidos de América, para fines militares, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo III y en los anejos 3, 4 y 5 del Convenio, autorizaciones de uso en el territorio, mar territorial y espacio aéreo, así como de otras instalaciones españolas, regulándose en el Anejo 6 la «contratación de obras y servicios» en cuyo ámbito de actuación se prevén diversas intervenciones del referido Comité Permanente, debiendo recordarse que la sentencia condenatoria del Juzgado de Rota trae causa de unas obras de infraestructuras -sustitución del colector principal de alcantarillado- realizadas por la mercantil en la zona industrial de la Base Naval de Rota.

Es de advertir que en la reunión mantenida entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y la recurrente el 25 de noviembre de 2019, el Departamento propuso convocar al representante de la Embajada de los Estados Unidos para exponerle la postura de MONTASA e introducir la cuestión en el orden del día del Comité Hispano-Norteamericano para intentar convencer a la parte estadounidense, lo que no consta se haya efectuado...

El Ministerio no ha desplegado una actividad suficiente, conforme al estándar exigible, en el cumplimiento del servicio público descrito.

Los antecedentes descritos en el dictamen del Consejo de Estado, revelan que el Ministerio se limitó a dar traslado a la Embajada de los EE. UU. en España de la solicitud de información sobre los bienes de su titularidad hecha por el juzgado el 29.11.2000 y a poner en conocimiento de dicha misión diplomática los requerimientos del juzgado para que se cumpliera la sentencia (notas verbales de 7 de octubre de 2010 y 9 de febrero de 2018); a contestar a dicha Embajada - el 17 de junio de 2003- que la cuenta bancaria embargada por el juzgado en mayo de 2003 no era trabable, sin recabar el parecer del juzgado; a informar reiteradamente que los bienes de la misión (informes de la Asesoría Jurídica Internacional de 17.08.1999 y de 04.03.2010), la cuenta corriente del economato de la base de Rota en su día trabada (informe de la Asesoría de 17.06.2003) y el saldo correspondiente a las devoluciones del impuesto sobre el valor añadido (informe de la Secretaría General Técnica de 15.11.2015) eran inembargables, y a remitir a todas las misiones diplomáticas sendas notas verbales circulares -el 18 de octubre de 2006 y 5 de julio de 2010- en las que expresaba su preocupación por el incremento de demandas presentadas contra ellas».

«Se escuda la demandada en que se llevaron a cabo diversas gestiones y reuniones tendentes a conseguir tal ejecución. No obstante, lo actuado únicamente evidencia que tras solicitar el juzgado al Ministerio detalle de las concretas gestiones llevadas a cabo en la materia, este respondió el 7 de octubre de 2010 informando que ese mismo día había tenido una reunión con representantes de la Embajada trasladándoles la inquietud por el incumplimiento de la resolución judicial y entregándoles la nota verbal que así lo expresaba, remitiéndose a lo dicho en las notas verbales enviadas en 2006 y 2010 a todas las representaciones diplomáticas. Y en la posterior reunión de 25.11.2019 entre el Ministerio y MONTASA, fue la mercantil la que solicitó se presionara al Gobierno de los Estados Unidos para que satisficiera lo adeudado, y el Departamento propuso convocar al representante de la Embajada para exponerle la postura de la ejecutante e introducir la cuestión en el orden del día del Comité Hispano-Norteamericano para intentar convencer a la parte estadounidense, lo que como hemos dicho, no consta se haya llevado a efecto. Es más, en el correo electrónico remitido por la mercantil el 23.12.2019 se solicitó una reunión interesando la mediación del Ministerio para poder culminar el proceso judicial, lo que tampoco se ha practicado.

En definitiva, desde noviembre de 2019, fecha en la que se celebró una reunión con la recurrente, no consta que el Ministerio llevara a cabo actuación ulterior alguna tendente a garantizar la efectividad de aquel pronunciamiento judicial, a pesar del requerimiento del juzgado.

Reiteramos que tampoco consta que se haya sometido a examen tal cuestión en el Comité Hispano-Norteamericano, como se ofreció en la reunión de 25.11.2019, resultando irrelevante, a los meros efectos que aquí nos ocupan, que dicho Comité sea un órgano adscrito al Ministerio de Defensa y que no tenga por función intermediar en el cumplimiento de resoluciones judiciales, como alega el Abogado del Estado, pues lo relevante es que fue el Ministerio el que sugirió introducir la cuestión en el orden del día del Comité - lo que es factible al amparo de lo dispuesto en el art. 7, en relación con el art. 8 y anejo 6 del Convenio - para intentar convencer a la contraparte, no habiéndolo efectuado, evidenciando una vez más así la pasividad del Departamento con relación también a tal extremo».

También considera relevante que la Asesoría Jurídica Internacional avisase en dos informes de una posible responsabilidad patrimonial del Ministerio y que como veíamos antes se modificase el segundo de ellos para, precisamente, eliminar esta referencia, lo que colo dice la sentencia «es sumamente revelador de las actuaciones habidas al respecto».

Y en base a todo ello en este punto concluye que se dan todos los requisitos del art. 32 LJRSP para la existencia de la responsabilidad patrimonial y que estamos ante un funcionamiento anormal del servicio público.

• Estamos ante un funcionamiento anormal del servicio público por todo lo expuesto.

  
  

• Existe un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, «concretándose la lesión no tanto en la falta de ejecución de la sentencia -que es responsabilidad exclusiva del condenado, el Gobierno de los Estados Unidos- sino en la pérdida de oportunidad por la recurrente de que se llevaran a cabo por parte de la Administración, las oportunas gestiones (en el ámbito de su deber de colaboración) conducentes a garantizar y facilitar la debida ejecución de la sentencia, haciendo uso para ello de todos los mecanismos ordinarios de solución de conflictos que estén a su disposición para forzar al Estado extranjero a cumplirlos».

  
  

• Es un daño antijurídico, esto es, que el perjudicado no tiene el deber de soportar «al amparo de la inmunidad de ejecución, pues como se ha razonado -a cuyas consideraciones nos remitimos- es preciso distinguir entre bienes destinados a actividades iure imperii y bienes destinados a actividades iure gestionis, no constando que el Ministerio haya colaborado activamente siquiera en la determinación de bienes del ejecutado, habiéndose limitado a reenviar las referidas notas verbales»,

  
  

• Hay nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño derivado de la pérdida de oportunidad de haber alcanzado la ejecución, sin que el comportamiento de la recurrente sirva para romper dicho nexo o apreciar una concurrencia de culpas, «pues con independencia que pudiese existir una cláusula de sumisión expresa en favor de los tribunales estadounidenses -lo que no nos consta- lo cierto es que el litigio se siguió ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Rota, habiendo sido emplazado en el mismo el Gobierno de EE. UU., que no compareció en el proceso, no constando que hubiese ejercitado acción alguna en defensa de sus intereses, más allá de lo consignado en la nota verbal de 2018, esto es, diez años después de la sentencia, en que manifestó que no reconocía la misma y que se trasladara tal parecer al juzgado, facilitando información sobre el procedimiento judicial, lo que fue atendido el 22 de marzo de 2018, con el resultado ya reflejado en el FJ Cuarto, sin que conste el ejercicio de ninguna acción al respecto».

Una vez concluida la existencia de responsabilidad patrimonial, quedaría por determinar el importe de la indemnización que es lo que veremos en el siguiente y último apartado.

2.5) La determinación del importe de la indemnización: Pérdida de oportunidad.

La pérdida de oportunidad viene definida en el Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española de la lengua del modo siguiente:

«Adm. Situación generada por la actividad o la inactividad de la Administración, en virtud de la cual el particular se ve privado de la posibilidad de realizar determinada conducta o de obtener las ventajas de una actuación administrativa que debía haberse producido».

Los profesores Gabriel Doménech Pascual y Luis Medina Alcoz en el capítulo «La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas» del Manual de Derecho administrativo. Revista de Derecho Público: Teoría y Método también se refieren a la pérdida de oportunidad diciendo que:

«58. Tradicionalmente, los tribunales han interpretado que el régimen binario de todo o nada es la única solución admisible al problema de la incertidumbre causal, esto es, que, ante la duda, no queda más remedio que afirmar o rechazar la existencia del nexo causal. Lo cierto es, no obstante, que han aplicado materialmente la regla de responsabilidad proporcional a través de un artificio: la doctrina de la pérdida de oportunidad. Consiste en decir que la culpa o infracción de la lex artis sacrificó la oportunidad de obtener un bien o evitar un menoscabo, como si tal oportunidad fuera una cosa en sí misma cuya pérdida configura un daño emergente de causalidad segura diferenciable del perjuicio real de causalidad incierta (p. ej., STS de 25 de septiembre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:3935)».

En este caso, la Sentencia rechaza que la indemnización pueda ser el mismo importe reclamado al Gobierno americano, ya que España no es responsable subsidiario (lo que, por otra parte, decía también la recurrente en su demanda);  teniendo en cuenta que la obligación de ayudar a la ejecución de sentencias del Ministerio es de actividad y no de resultado, concluye como ya habíamos anticipado antes que existe una pérdida de oportunidad. Para la fijación de la indemnización,  en lugar de los 230.233,50.-€ propuestos por el Consejo de Estado, siguiendo lo alegado por la Abogacía del Estado, lo asimila al daño moral y determina que la indemnización procedente asciende a algo menos del 5% de lo reclamado, concretamente a la cantidad de 100.000.-€, más los intereses del art. 106 LJCA:

«Para determinar el quantum indemnizatorio, hemos de partir de que el servicio público de cuyo anormal funcionamiento trae causa la reclamación formulada, no asegura un resultado, sino únicamente el despliegue de una actividad facilitadora y de colaboración en orden a obtener la ejecución de la resolución judicial.

Desde esta perspectiva, entendemos resultan trasladables al caso, los pronunciamientos vertidos por esta Sala en sentencia de 9 de julio de 2021 (rec. 3030/2020) a los efectos de la responsabilidad patrimonial basada en la prestación --o denegación-- de la protección diplomática, en cuanto declara que ésta no supone un servicio público de resultado, en el sentido de que deba obtenerse la reparación del perjuicio ocasionado a un nacional por otro Estado, porque no hay norma que lo garantice en ese grado de certeza. El servicio público comporta el mero hecho de la prestación - en ese caso, de la protección diplomática - con los medios que fueran procedentes, atendiendo a las circunstancias del caso, siendo en la elección de esos medios donde radica la discrecionalidad de que goza el Estado.

Y ello tiene una indudable trascendencia a los efectos de la responsabilidad que aquí nos ocupa, porque la indemnización no puede equiparse al importe adeudado y reconocido en la sentencia cuya ejecución se pretende, sino que ha de circunscribirse a la pérdida de oportunidad de que con la debida prestación del servicio público se pudiera haber obtenido dicha ejecución, lo cual relega el debate a considerar las circunstancias del caso, como tiene declarado la jurisprudencia para tales supuestos de pérdida de oportunidad.

En el presente caso, el servicio que se considera no ha funcionado adecuadamente no asegura un resultado, sino simplemente el despliegue de una actividad, aquí omitida, por lo que el parámetro que nos ha de servir de base para cuantificar la indemnización, no puede ser nunca el montante al que se dice asciende la ejecución de la sentencia (2.397.993,60 € más intereses) - pues ni el Estado es responsable de la inejecución de la sentencia, ni responsable subsidiario de la falta de ejecución de la misma - sino la mera pérdida de oportunidad de que se llevaran a cabo las oportunas labores de colaboración en orden a facilitar y conseguir la ejecución de la sentencia, a pesar de las múltiples actuaciones instadas al efecto durante tantos años.

Y resulta que al igual que en el caso examinado por este Tribunal en sentencia de 9 de julio de 2011, la recurrente ha perdido una oportunidad de que el resultado perseguido se haya alcanzado. Esta pérdida de oportunidad tiene, en el presente supuesto, a la vista de las concretas circunstancias concurrentes, perfiles propios y específicos, habiéndose ocasionado singulares perjuicios a resultas de su prolongación durante muchos años -como consecuencia de la inactividad administrativa- y son esos específicos perjuicios lo que deben ser indemnizados.

Habida cuenta que en estos casos de pérdida de oportunidad el daño indemnizable es la incertidumbre entorno a la secuencia que hubieran tomado los hechos de haberse seguido en el funcionamiento del servicio otros parámetros de actuación, esto es, la posibilidad de que las circunstancias concurrentes hubieran acaecido de otra manera, esta pérdida se asemeja en cierto modo al «daño moral» que es el concepto exclusivamente indemnizable, por lo que la cantidad a satisfacer en concepto de indemnización debe quedar ceñido a una cantidad que prudencialmente por este Tribunal se fija, en atención a las circunstancias específicas del caso, en cien mil euros (100.000 €) más los intereses a que se refiere el art. 106 de la LJCA, lo que conlleva la estimación parcial del recurso interpuesto».

Curso de experto universitario en Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas

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Al frente del curso están los antes citados, verdaderos expertos en la materia, los profesores Gabriel Doménech Pascual y Luis Medina Alcoz.

Entre el profesorado, además, estaremos Patricia Boix Maño, Tomás Cano Campos, Gabriel Capilla Vidal, Julio César Galán Cortés, Ignacio Grau Grau, Emilio Guichot Reina, Elena Rosa Hernáez Salguero, Alejandro Huergo Lora, Raúl Letelier Warnberg, Mariano Medina Crespo, Oriol Mir Puigpelat, Mireia Molina Sánchez, Ana Sánchez Lamelas, Álvaro Taitai Vicente y un servidor.

Si piensa como yo que invertir en su formación es la mejor inversión que puede hacer, puede inscribirse en este enlace hasta el próximo 14 de octubre.

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es 

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