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La incoación de un nuevo procedimiento administrativo sin haber cerrado el anterior (STS 23/01/2023)

La reciente STS de 23/01/2023 (RC 4104/2021), que estima el recurso de casación cuya defensa ha llevado magistralmente el profesor y abogado Alejandro Huergo Lora, ha fijado esta doctrina jurisprudencial respecto a los procedimientos de reintegro de subvenciones:


"...estando en curso un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones en el que todavía no se ha cumplido el plazo de caducidad, no es posible abrir otro sobre el mismo objeto sin haber cerrado previamente el anterior mediante la resolución expresa que resulte procedente.
Por otra parte y de conformidad con lo declarado en las sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, habiendo transcurrido el plazo de caducidad de un procedimiento de reintegro, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida -por esa sola circunstancia y a reserva de la especificidad del caso concreto- la incoación de otro procedimiento con el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración al reintegro. Todo ello sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en materia de reintegro de subvenciones exige de la Administración antes de iniciar un nuevo expediente el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones de cualquier otro procedimiento anterior"

La sentencia ha sido ya analizada con su habitual brillantez por Emilio Aparicio y por el maestro Sevach. Como no hay dos sin tres, en esta entrada veremos primero los antecedentes del caso con la sentencia de instancia, para examinar después las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar esta doctrina jurisprudencial.

Los antecedentes del caso.


A la sociedad recurrente se le había concedido una subvención de 137.520.-€ para un proyecto de desarrollo de contenidos y aplicaciones para dispositivos móviles.


La Administración, después de notificarle que el proyecto no era conforme, el 29/06/2016 inicia un primer procedimiento de reintegro total de la subvención; dicho acuerdo de incoación le es notificado a la sociedad el 1/07/2016, dándole audiencia.


Hay que recordar que según el art. 42.4 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones: "El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación", transcurrido el cual se producirá la caducidad que para los procedimientos iniciados de oficio sancionadores o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se recoge con carácter general en el art. 25.1.b) LPAC.


Sobre cuántos intentos de notificación, uno o dos, se necesitan para que la Administración cumpla con esa obligación de resolver y notificar dentro del citado plazo y no se produzca dicha caducidad del procedimiento les dejo esta entrada.

El 6/03/2017 se inicia un nuevo procedimiento de reintegro, notificado el 7 de marzo dándole nueva audiencia.


El 13/02/2018, cuando ya habían transcurrido los 12 meses del plazo máximo desde la incoación del primer procedimiento pero no desde el segundo, se dicta la resolución en este segundo procedimiento. En su parte dispositiva, junto a la decisión de reintegro total de la subvención más los intereses de demora, se incluye un segundo punto en el que se acuerda "archivar el expediente de reintegro iniciado el día 1/07/2016 como consecuencia del inicio del nuevo expediente de reintegro notificado el día 7/03/2017".

La sentencia de la Audiencia Nacional.


Dicha resolución es recurrida ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Se alega que se ha producido la caducidad porque ha transcurrido más de 12 meses desde la iniciación del primer procedimiento (art. 42.4 LGS). Se dice que la Administración no puede iniciar un nuevo procedimiento sin archivar el anterior, manteniendo los dos procedimientos abiertos y provocando incertidumbre e indefensión al ciudadano, y archivar el primero, mucho después de que haya caducado, a la que vez que se dicta resolución en el segundo.


La Sentencia de la Audiencia Nacional de 18/03/2021 desestima el recurso en base a lo dicho en la STS de 19/02/2021 (RC 3929/2020) que transcribe parcialmente, porque no habían pasado los 12 meses desde la apertura del segundo procedimiento. En esta sentencia, el Tribunal Supremo había admitido que se podría abrir un segundo procedimiento con el mismo objeto que el primero cuando se hubiesen constatado en el curso del primero nuevos hechos, fijando a la vez como doctrina jurisprudencial que:


"...en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro y la resolución dictada en este último, si no ha transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro.


Todo lo anterior sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, que en los supuestos de procedimientos de reintegro de subvenciones, que antes de iniciar un nuevo expediente exige de la Administración el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones".

Dicha STS de 19/02/2021 contaba con un interesante Voto Particular de los magistrados D. Eduardo Calvo Rojas y D. Diego Córdoba Castroverde en el que se defendía que la solución del caso concreto debería de haber sido otra por las siguientes razones:


- Por un lado afirman que "no resulta disculpable aunque tras el inicio del primer expediente se detectasen nuevas causas o motivos para el reintegro, pues, de ser así, tal incidencia podría haberse solventado mediante una ampliación del objeto del procedimiento, respetando, claro es, los derechos de la parte a formular alegaciones y proponer pruebas respecto de los puntos o aspectos añadidos. Lo que en ningún caso resulta aceptable es que la Administración se desentienda sin más del primer expediente e inicie uno nuevo".


- Por otro lado indican que se han vulnerado los artículos que se ocupan de los modos de terminación del procedimiento administrativo (arts. 84 a 95 LPAC) "pues en el caso que examinamos, con relación al primer expediente de reintegro no se ha seguido ninguna de las formas del terminación que en preceptos citados se regulan. Sencillamente, el primer expediente se dejó aparcado u olvidado y se inició el segundo procedimiento de reintegro; y al resolver este último es cuando la Administración acuerda archivar aquel primer expediente".


- Afirman que aunque no haya un precepto que regule las consecuencias de iniciar un segundo procedimiento con el mismo objeto sin haber cerrado el primero, esto concilia mal con los principios de simplicidad, transparencia, eficacia, economía y eficiencia administrativa (arts. 103 CE y 3 LRJSP), chocando también con el principio de seguridad jurídica ya que "acarrea consecuencias seriamente perturbadores y disfuncionales con relación a la efectiva aplicación de instituciones tales como la prescripción o la caducidad. Así por ejemplo, en caso de que la actividad administrativa sufra una paralización, ¿a cuál de los dos procedimientos ha de imputarse tal inactividad?; y ¿cómo, y desde cuándo, debe computarse el plazo para resolver a efectos la caducidad?...esta práctica administrativa consistente en la incoación de un nuevo procedimiento estando abierto un anterior expediente sobre el mismo objeto puede ser debida a una simple negligencia o funcionamiento inadecuado de la Administración; pero también puede ser deliberada, siendo entonces constitutiva de una modalidad de desviación de poder (procedimental)".


- Por último puntualizan que "En la sentencia de la que discrepamos se citan como antecedentes dos recientes sentencias de esta Sala de 20 de octubre y 19 de noviembre de 2020 (recursos de casación 4279/2019 y 5529/2019); pero, en realidad, existe una diferencia significativa. En aquellos casos sucedía que cuando se acordó el inicio del segundo expediente de reintegro el primero estaba caducado; y lo que declarábamos entonces es que los efectos de la caducidad operaban ex lege, aunque la Administración no la hubiese declarado formalmente. Por tanto, no contemplábamos allí la coexistencia en el tiempo de dos procedimientos vivos y en tramitación referidos a un mismo objeto sino, sencillamente, la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro después de que el primero hubiese caducado. Algo muy distinto a lo sucedido en el caso que aquí nos ocupa".

El recurso de casación


Contra dicha sentencia la sociedad afectada preparó recurso de casación que fue admitido a trámite por el ATS de 26/01/2022 con el objeto de:


"...reafirmar, matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre si la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la terminación de un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones -sea cual sea la causa- como condición de validez de la eventual incoación de un nuevo procedimiento de reintegro o si, por el contrario, tal omisión debe ser considerada una irregularidad no invalidante."


En el escrito de interposición del recurso de casación Huergo Lora, citando la jurisprudencia que más adelante veremos, defendía con maestría que:


- La tesis de la sentencia recurrida conduce a dejar sin efecto las normas que fijan plazos máximos para la tramitación y resolución de los procedimientos iniciados de oficio y es ilegal porque es una forma de eludirlo.


Habiendo transcurrido el plazo máximo de 12 meses para el primer procedimiento el 29/06/2017, si se entendiese que la caducidad afectaba al segundo procedimiento, los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción (art. 95.3 LPAC). Teniendo en cuenta que el plazo de 4 años para poder exigir el reintegro de la subvención vencía el 29/06/2017, si se entendía que la resolución de 18/02/2018 estaba viciada por haber caducado, no se podría volver a abrir otro procedimiento porque la acción administrativa habría ya prescrito.


Lo que habría hecho la Administración es alargar el plazo máximo de 12 meses que la LGS le otorgaba al margen de las posibilidades de ampliación del plazo previstas en la LPAC de las que hablé en su día aquí y aquí.


También estaría arrogándose la facultad de desistir libremente en los procedimientos iniciados de oficio cuando el art. 93 LPAC limita esa posibilidad a que lo haga "motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes".


- Tener en cuenta nuevas circunstancias puestas de manifiesto como resultado de la investigación no justifica la tramitación de dos procedimientos en paralelo, como ya había dicho el Voto Particular de la STS de 19/02/2021.


- Mantener abiertos simultáneamente dos procedimientos con el mismo objeto infringe el art. 21.1 LPAC que obliga a dictar resolución (y a notificarla) en todos los procedimientos administrativos y los principios de seguridad jurídica y el principio/derecho a una buena administración.

La sentencia del Tribunal Supremo


La sentencia comentada hace primero un repaso a las SSTS dictadas respecto a la existencia de dos procedimientos administrativos sobre el mismo objeto:


En primer lugar, se refiere a las SSTS de 20/10/2020 (RC 4279/2019) y 19/11/2020 (RC 5529/2019) antes citadas en las que como hemos visto se fijaba como doctrina "que, transcurrido el plazo legal de caducidad para dictar y notificar la resolución administrativa, la omisión de la declaración formal de dicha caducidad y de la orden de archivo de las actuaciones no invalidaba la apertura de un segundo procedimiento con el mismo objeto, siempre, claro es, que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción para la reclamación del reintegro por parte de la Administración".


En segundo lugar, la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) que comenté aquí que en el marco de un procedimiento sancionador declaró como doctrina que: "para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento".


En tercer lugar, la STS de 19/02/2021 (RC 3929/2020) antes citada, recalcando que el supuesto resuelto en la misma, como en la que ahora comentamos, era distinto al de las SSTS de 20/10/2020 (RC 4279/2019) y 19/11/2020 (RC 5529/2019) ya que como decía el Voto Particular que resalta, en este caso cuando se abre el segundo procedimiento no se había producido aún la caducidad automática o ex lege que sí se había ya producido en los casos resueltos por esas SSTS de 2020.


Por último, recoge las SSTS de 12/01/2022 (RC 5040/2020) y 6/10/2022 (RC 294/2021). En la primera de ellas fijó la doctrina jurisprudencial que trascribo a continuación pero dio también en el resto de la sentencia que comenté aquí otras pautas interpretativas para resolver este tipo de supuestos de duplicidad de procedimientos sobre el mismo objeto:


1) En los casos en que se iniciare de oficio por la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad se producirá – ope legis- por el vencimiento del transcurso del plazo máximo establecido legalmente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento, sin haberse dictado y notificado ésta. En tales casos, se mantiene la obligación de resolver por parte de la Administración, debiendo ésta declarar la caducidad producida. 2) La resolución de la Administración en que se acuerde la caducidad tiene meros efectos declarativos, de constatación de la caducidad producida y conllevará, con carácter general, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones. 3) Aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa. 4) La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto. 5) La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto. 6) Pero, cuando sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, la determinación de las consecuencias de tal forma de proceder de la Administración dependerá, en cada caso, de las peculiares circunstancias concurrentes en el supuesto examinado


En la segunda de ellas, la STS de 6/10/2022 (RC 294/2021) en un procedimiento sancionador nos dice la sentencia ahora comentada que "se recuerda, en lo que aquí importa, que «de la propia naturaleza de la caducidad, se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa que impone el mencionado precepto [art. 25.1º de la Ley 39/2015]». Sobre dicho efecto automático u ope legis de la caducidad imputable a la Administración me remito a lo que comenté en su día aquí.

A continuación la sentencia comentada anuncia el cambio de criterio jurisprudencial respecto a la solución adoptada en la STS de 19/02/2021 explicándolo del siguiente modo:


"En primer lugar, entendemos que no cabe la existencia de dos procedimientos simultáneos sobre el mismo objeto. Ello atenta, en efecto, contra muchos de los principios que deben presidir la actuación administrativa y que la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública (Ley 40/2015, de 1 de octubre) enuncia en su artículo 3.1, en particular los de eficacia, simplicidad, transparencia, economía de medios y eficiencia en la asignación de recursos públicos. No es preciso argumentar demasiado para afirmar que tener dos procedimientos simultáneos supone una actuación ineficaz, con duplicidad de medios y recursos y que se presta a la reiteración de actuaciones concretas y a resultados posiblemente contradictorios, todo ello sin perjuicio de que en ningún caso podría haber dos resoluciones sobre el mismo supuesto. Igualmente evidente es que una tal actuación atentaría al principio de seguridad jurídica, causando al administrado una falta de certeza sobre la situación jurídica de la materia objeto de actuaciones administrativas simultáneas y sobre los objetivos de la actuación de la Administración. Todo ello no resulta paliado por el hecho de que en los supuestos en los que se abre indebidamente un segundo procedimiento sobre el mismo objeto, suele deberse a la paralización o abandono del primero de ellos, pero podría no ser así y, en cualquier caso, tal duplicidad de procedimiento puede no ser conocida por los interesados con la consiguiente indefensión".

"En segundo lugar y tal como denuncia la parte recurrente, la apertura de un segundo expediente sin que haya transcurrido el plazo de caducidad puede servir para evadir la regulación sobre plazos administrativos, muy particularmente la referida al plazo de caducidad. La regulación del procedimiento administrativo ya ha previsto la posibilidad de que el plazo resulte demasiado corto para la terminación del procedimiento o de que aparezcan nuevos hechos y ha contemplado la posibilidad de suspender o ampliar el plazo máximo para resolver (arts. 22 y 23 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), pero tales supuestos están acompañados de estrictos límites para evitar la prolongación indebida del procedimiento o la indefensión de los interesados. Por el contrario, iniciar un nuevo procedimiento estando próximo el fin del plazo de caducidad puede servir para evitar que la caducidad se produzca agotado ya el plazo de prescripción y sin posibilidad, por tanto, de iniciar un nuevo procedimiento. La iniciación de un segundo procedimiento supone en definitiva esquivar la previsión legal para el supuesto de que la Administración no pueda completar toda la actuación necesaria para concluir el procedimiento, que sería ampliar el plazo para resolver el primer procedimiento, pero en los estrictos términos que prevé la Ley de Procedimiento Administrativo".

"Por último, también se produce una infracción o, en su caso, una desviada aplicación, de los preceptos que regulan los modos de terminación de los procedimientos. En efecto, si el primer procedimiento queda indefinidamente abierto se infringe la obligación de finalizarlo mediante la correspondiente resolución de fondo, de caducidad y archivo o de simple archivo de las actuaciones. Si, como sucede en el presente caso, se cierra en la propia resolución con la que se concluye el segundo procedimiento, aunque formalmente se dicta un acuerdo de archivo, no deja de ser una actuación anómala al hacerlo en el seno de otro procedimiento que se solapaba con el primero".


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Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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