¿Existe indefensión en un procedimiento administrativo sancionador cuando se produce una sucesión entre empresas y se impone la sanción sin darle audiencia a la entidad absorbente? (STS 14/01/2026)

La STS de 14/01/2026 (RC 7985/2022. Ponente Dª Margarita del Carmen Beladiez Rojo) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:

«En los supuestos en los que, durante la tramitación de un procedimiento sancionador, se produce una sucesión universal entre personas jurídicas, la continuidad de la unidad económica permite considerar satisfechas las garantías del artículo 24 de la Constitución y los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando esa unidad económica ha podido conocer los cargos y formular alegaciones a través de la entidad originaria, de modo que la sustitución de la persona jurídica titular de la actividad no exige habilitar un trámite autónomo de audiencia para la entidad absorbente y la ausencia de dicho trámite singularizado no determina indefensión material que haga necesaria la retroacción de actuaciones».

Veremos primero los hechos y sentencia de instancia y después los argumentos dados por la sentencia del Tribunal Supremo para fijar esta doctrina y resolver el caso concreto.

Javierme

Los antecedentes

El 11/05/2015 el servicio de inspección del Banco de España le abre al Banco Popular unas actuaciones previas (art. 55 LPAC) sobre diversos préstamos con garantía hipotecaria concedidos en 2014. El 29/09/2017 se emite informe y el 23/11/2017 se firma el acta de inspección. El 19/12/2017 la Comisión Ejecutiva del Banco de España incoa el correspondiente procedimiento sancionador.

El 7/07/2017 se dicta resolución por el FROB por considerar inviable el Banco y se adjudica en subasta al Banco Santander por el precio de un euro, integrándose en el Grupo Santander mediante una fusión por absorción mediante escritura de 20/09/2018 inscrita el 28 del mismo mes, circunstancia que constaba ya en el expediente sancionador.

El 26/10/2018, sin otorgar previo trámite de audiencia al Banco Santander, le impuso por las actuaciones del Banco Popular absorbido dos sanciones de 1.500.000 € y 3.000.000 € por infracción grave y muy grave de los artículos 5.e) y 4.e) de la derogada Ley 26/1988, por cobro de compensaciones por amortización anticipada vulnerando los límites fijados en la Ley, emisión de certificados de deuda cero percibiendo una comisión por ello y realización de operaciones de redondeo infringiendo los límites máximos fijados en la ley.

También dispuso la publicación de las sanciones en la página web del Banco de España.

Haciendo un paréntesis, sobre las medidas cautelares contra la publicación de las sanciones no firmes en el BOE, les dejo aquí, por si es de su interés, esta entrada anterior del blog donde comento la STS de 29/10/2025 de la misma ponente. Cierro paréntesis.

Dichas resoluciones sancionadoras fueron recurridas en alzada y mediante resolución de 24/05/2019 de la Subsecretaria de Economía y empresa fue desestimado.

Contra dicha resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, quien mediante SAN de 13/07/2022, aclarada por auto de 28/07/2022, desestimó el recurso del Banco. Después de establecer que la STS de 25/11/2021 (P.O. 345/2020) estableció la responsabilidad de la entidad recurrente en otro procedimiento, en lo que nos interesa, rechaza las causas de nulidad alegadas por las siguientes razones:

«La nulidad de pleno derecho de la actuación sancionadora se sustenta por la entidad actora sobre dos causas: la prevista en la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la vulneración de los derechos fundamentales de la demandante y las garantías del procedimiento administrativo sancionador, que hay que residenciar en la letra a) del mismo artículo 47.1 de la Ley 39/2015, debiendo advertirse que la demandante no discute propiamente la transmisión de responsabilidad propiamente dicha, según se ha indicado, sino que denuncia el desconocimiento y la falta de intervención en el expediente sancionador.

A. Esta Sección viene manteniendo que, a tenor de la Ley 39/2015, la infracción de normas procedimentales puede graduarse de una triple forma, en cuanto que: i) puede dar lugar a un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión total y absoluta de trámites esenciales [ artículo 47.1.e)], o, si se está ante un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión prevista en el apartado 1 del artículo 24 de la Constitución, en relación con los diferentes contenidos de su apartado 2 del mismo artículo 24 [ artículo 47.1.a)]; ii) fuera de ese supuesto, la indefensión puede constituir un simple motivo de mera anulabilidad [ artículo 48.1 Ley 39/2015]; iii) o bien, como última manifestación, puede dar lugar a una mera irregularidad no invalidante [artículo 48.2], ya que, por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no real o material, es susceptible de subsanación bien sea en vía administrativa previa o bien por los propios trámites del proceso judicial.

En consecuencia, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho, sólo tienen alcance anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al interesado en una situación de indefensión real o material. En este último sentido, cabe recordar que constituye jurisprudencia reiterada la que mantiene que, en las infracciones procedimentales, sólo procede la anulación del acto cuando tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, sin que, en cambio, sea procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún cumplido este trámite, se puede prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular, o cuando la omisión de un trámite no cause indefensión al interesado, indefensión que no existe si, a pesar de la omisión de aquél, se ha tenido ocasión de alegar a lo largo del procedimiento administrativo, o en vía del recurso administrativo o jurisdiccional, todo lo que no se pudo alegar al omitirse dicho trámite (así, sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2012 -casación 2144/2009- y de 20 de enero de 2016 -casación 286/2014-).

Además, en cuanto a la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, consistente en que los actos de las Administraciones Públicas se hayan dictado "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [...]", también es reiterada la jurisprudencia que declara que se trata de una causa que está reservada para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento ( sentencias del Tribunal Supremo de 14 de abril de 2010 -casación 3533/2007- y de 14 de febrero de 2012 -casación 567/2008-), ya que "requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de ellos por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental" (por todas, sentencia del Tribunal Supremo 7 de noviembre de 2011 -casación 82/2008-).

B. La aplicación de lo que se acaba de exponer al supuesto de autos conduce a rechazar la concurrencia de las causas de nulidad de pleno derecho invocadas por la demandante.

Por un lado, en modo alguno consta que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, al contrario, el examen del expediente sancionador revela la regularidad en la tramitación del mismo, estando plenamente justificado que se siguiera con Banco Popular y que, en el momento de imponer la sanción, se tuviera en cuenta la sucesión de aquél por Banco Santander. Admitir la tesis de este último de que debía habérsele dado intervención en cuanto interesado en el mismo supone ignorar cuanto ha declarado el Tribunal Supremo con respecto a la transmisión de la responsabilidad, siendo totalmente conforme con el ordenamiento jurídico que, producida la absorción y la extinción de Banco Popular cuando se iba a imponer la sanción ésta recayera sobre la sucesora, sin que, además, tal circunstancia constituya un "hecho nuevo" en los términos pretendidos por la actora, perfectamente conocedora de la sucesión y de sus consecuencias.

Por otro lado, consta igualmente en el expediente sancionador que se han respetado todos los derechos y garantías en relación con la entidad sometida al mismo, habiendo tenido plena intervención y sin que se aprecie que se haya causado indefensión de algún tipo, al igual que ocurre con la entidad sucesora finalmente sancionada, ya que ambas han podido ejercitar en su plenitud sus derechos de defensa, tanto durante la tramitación del expediente como tras su resolución. En cualquier caso, hay que señalar que la transmisión de la responsabilidad no puede producir una especie de retroacción de actuaciones para que la sucesora vuelva a tener la misma intervención que se concedió a la extinguida, y más cuando cualquier alegación diferente ha podido hacerse valer a través de las vías de reacción prevista en el ordenamiento jurídico; en este sentido, la asunción de responsabilidad supone también la de la conducta desplegada por la sucedida en la tramitación del expediente.

Finalmente, el resto de defectos formales que se denuncian, como la infracción del artículo 88.4 de la Ley 39/2015, en relación con otros de la misma Ley, no constituyen ninguna causa de nulidad de pleno derecho ni de anulabilidad, al no constatarse que hayan producido indefensión a la recurrente, que ni siquiera indica en qué medida tales infracciones procedimentales han mermado su derecho de defensa, pues ha tenido total conocimiento de los elementos fácticos y jurídicos que han conducido a la imposición de las sanciones.»

Mediante ATS de 1/06/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el Banco para fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión:

«determinar si en los supuestos en los que durante la tramitación de un procedimiento sancionador seguido por la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, se produce una sucesión de personas jurídicas, es exigible la retroacción de actuaciones y el otorgamiento de un trámite de audiencia a la nueva persona jurídica que va a resultar sancionada para no producir indefensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución española y los derechos del interesado en el procedimiento administrativo y de los presuntos responsables, recogidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.»

La STS de 14/01/2026

La sentencia está muy bien escrita y es muy clarita, así que voy a transcribir los argumentos dados para fijar la doctrina jurisprudencial.

En primer lugar, aclara que la jurisprudencia, tanto de la Sala Tercera como de los Tribunales Constitucional y de Justicia de la Unión Europea, señalan que lo importante a efectos de transmitir la responsabilidad sancionadora es la continuidad funcional de la unidad económica relevante:

«El examen de esta cuestión requiere exponer, en primer término, el criterio mantenido de forma constante por esta Sala en relación con la transmisión de la responsabilidad sancionadora en los supuestos de sucesión empresarial, que es también el del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como también expondremos, y, a continuación, precisar si de ese criterio se deriva, o no, la existencia de una posición procedimental autónoma de la entidad absorbente.

La Sala viene afirmando de forma reiterada que, en los supuestos de sucesión empresarial, la responsabilidad sancionadora no se anuda a la identidad formal de la persona jurídica, sino a la continuidad de la actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

Ya en la sentencia de 18 de abril de 1994 (recurso de apelación 328/1991, ECLI:ES:TS:1994:17258), dictada en un supuesto de absorción entre Mutuas, se razona que la extinción de la entidad originaria no determina, por sí sola, la desaparición de la responsabilidad cuando la actividad es continuada por la entidad absorbente como consecuencia del proceso de integración.

Este planteamiento se desarrolla posteriormente en el ámbito del Derecho de la competencia. La sentencia de 16 de diciembre de 2015 (recurso de casación 1973/2014, ECLI:ES:TS:2015:5531) advierte expresamente del riesgo de elusión de responsabilidades si bastaran reorganizaciones societarias, cambios de denominación o alteraciones formales para impedir la exigencia de las sanciones, afirmando que el criterio relevante es la permanencia de la misma realidad económica y empresarial.

En la misma línea, las sentencias de 13 de marzo de 2019 (recursos de casación 631/2018 y 635/2018, ECLI:ES:TS:2019:815 y ECLI:ES:TS:2019:814) precisan que la sucesión en la responsabilidad sancionadora opera cuando la actividad económica desarrollada por la entidad infractora es continuada por la sociedad resultante de un proceso de transformación o fusión, incluso en los casos en que la entidad infractora mantiene formalmente su personalidad jurídica, pero ha dejado de existir desde el punto de vista económico.

Esta jurisprudencia ha sido sistematizada por la sentencia de 25 de noviembre de 2021 (recurso ordinario 345/2020, ECLI:ES:TS:2021:4383), que expone la evolución de la jurisprudencia previa y fija con claridad el canon aplicable a los supuestos de fusión por absorción. En dicha sentencia se afirma que la infracción se vincula a la actividad económica desarrollada y no a la mera forma societaria, de modo que, cuando la actividad persiste sin ruptura funcional relevante, la fusión por absorción no determina la aparición de un nuevo sujeto responsable, sino la continuidad de la misma unidad económica en cuyo seno se cometió la infracción.

La referida sentencia fue impugnada en amparo ante el Tribunal Constitucional y la STC 179/2023, desestimó el recurso al considerar que «[n]o se puede considerar que el criterio de la "identidad económica sustancial", como fundamento de la transmisión de la responsabilidad por infracción entre personas jurídicas, sea contrario al principio de culpabilidad y personalidad de las sanciones del art. 25.1 CE »El Tribunal Constitucional sostiene que «tales principios son aplicables a las personas jurídicas, pero «"necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas" (por todas, STC 246/1991 , FJ 2)».

En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2023 (recurso de casación 1297/2022, ECLI:ES:TS:2023:1884), extiende expresamente esta doctrina a infracciones corporativas y reitera que la imputación de la responsabilidad sancionadora no depende de elementos puramente orgánicos o formales, sino de la continuidad funcional de la unidad económica relevante.

La doctrina jurisprudencial de esta Sala está en consonancia con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha elaborado de forma progresiva un concepto funcional de empresa como unidad económica, atendiendo a la continuidad real de la actividad con independencia de las modificaciones jurídicas u organizativas que puedan producirse.

En la sentencia de 11 de diciembre de 2007, ETIy otros (C-280/06, ECLI:EU:C:2007:775, Gran Sala), el Tribunal de Justicia declaró que los cambios jurídicos u organizativos que afecten a una entidad infractora no determinan necesariamente la aparición de una nueva empresa exenta de responsabilidad cuando, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades sucesivas, siendo irrelevante incluso que la transmisión de la actividad derive de una decisión legislativa.

Posteriormente, la sentencia de 24 de septiembre de 2009 (C-125/07, ECLI: EU:C:2009:554) precisó el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionadora, afirmando que, cuando la entidad autora de la infracción ha dejado de existir jurídicamente, el cambio organizativo no crea una empresa nueva exenta de responsabilidad si, desde el punto de vista económico, existe identidad entre las entidades implicadas.

Este planteamiento se proyecta de forma expresa sobre el ámbito de las sanciones administrativas en la sentencia de 5 de marzo de 2015 (C-343/13, ECLI:EU:C:2015:146), dictada en relación con una fusión por absorción conforme al Derecho societario europeo, en la que el Tribunal de Justicia declara que la transmisión universal del patrimonio puede incluir la responsabilidad por sanciones administrativas cuando así lo exige la efectividad del Derecho de la Unión y la evitación de prácticas elusivas.

La jurisprudencia posterior del Tribunal de Justicia ha reafirmado y precisado este entendimiento funcional.

En la sentencia Skanska Industrial Solutionsy otros, de 14 de marzo de 2019 (C-724/17 , ECLI:EU:C:2019:204), se declara que la responsabilidad por infracciones del artículo 101 TFUE se imputa a la empresa entendida como unidad económica, con independencia de las personas jurídicas que la integren, siendo irrelevantes los cambios jurídicos cuando persiste la continuidad económica.

Finalmente, la sentencia Sumal, de 6 de octubre de 2021 (C-882/19 , ECLI:EU:C:2021:800, Gran Sala), reitera el carácter funcional del concepto de empresa y precisa que, cuando varias sociedades constituyen una única unidad económica, la imputación de responsabilidad puede dirigirse a cualquiera de las entidades que la integran siempre que exista un vínculo funcional suficiente con la actividad en cuyo marco se cometió la infracción, confirmando que la personalidad jurídica aislada no constituye el criterio determinante para identificar al sujeto responsable»

Una vez citada esta jurisprudencia que declara la imputación de la responsabilidad en estos casos de continuidad económica en la transmisión de empresas, extiende dicha continuidad de la unidad económica entre la empresa absorbente y la absorbida a las garantías procedimentales:

«B) La doctrina expuesta determina no solo el modo en que se proyecta la responsabilidad sancionadora tras una operación de fusión por absorción, sino también el alcance de las exigencias procedimentales que resultan aplicables cuando la entidad absorbente resulta responsable.

Si la responsabilidad se proyecta sobre la entidad absorbente no por la aparición de un nuevo centro de imputación, sino en cuanto continuadora de la misma actividad económica en cuyo seno se cometió la infracción, la operación de fusión por absorción no incide en la relación jurídico-sancionadora ya existente, que permanece inalterada en sus elementos esenciales. La sucesión se proyecta, por tanto, sobre una relación válidamente constituida, sin que la circunstancia de que sea titular de la actividad económica una persona jurídica distinta tenga, a estos efectos, relevancia alguna.

Por ello, la sucesión opera sobre la relación jurídica de carácter sancionador ya existente, sin exigir la reiteración de los trámites procedimentales válidamente cumplidos. La entidad absorbente no se incorpora como un nuevo interesado distinto, sino que se subroga en la posición jurídica que ocupaba la sociedad absorbida en cuanto titular de la actividad en cuyo seno se cometió la infracción.

En estas circunstancias, esta Sala del Tribunal Supremo considera que los trámites de audiencia y defensa cumplidos en el procedimiento seguido frente a la sociedad absorbida satisfacen las exigencias del derecho de defensa de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. La exigencia de un trámite autónomo de audiencia a la entidad absorbente, fundada exclusivamente en el cambio formal de la persona jurídica, no solo no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico, sino que, además, no resulta coherente con el régimen de transmisión de la responsabilidad sancionadora en los casos de fusiones de empresas por absorción.

No resulta jurídicamente coherente afirmar, de un lado, la continuidad material de la unidad económica a efectos sancionadores -como la Sala viene sosteniendo- y, de otro, sostener una discontinuidad procedimental que obligue a reproducir trámites esenciales ya cumplidos. La continuidad de la unidad económica impide escindir la dimensión sustantiva de la procedimental, que han de entenderse integradas en un único régimen de sucesión».

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En función de todo ello, a la vista de las circunstancias del caso, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto y desestima el recurso diciendo lo siguiente:

«Por todo cuanto hemos expuesto, la Sala considera que la indefensión solo puede predicarse de la unidad económica, que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora. El derecho de audiencia opera como garantía funcional de su derecho de defensa y se satisface cuando ha existido una oportunidad real y efectiva de alegar y defenderse en el procedimiento.

En consecuencia, cuando la unidad económica pudo ejercer su defensa a través de la entidad originaria, no cabe apreciar indefensión material por el hecho de que, tras la absorción, no se haya conferido un trámite de audiencia singularizado a la sociedad absorbente. La ausencia de tal trámite no afecta al derecho de defensa del único sujeto relevante desde la perspectiva sancionadora. No se está ante la omisión de una garantía esencial frente a un nuevo imputado, sino ante la continuidad procedimental de una relación jurídico-sancionadora ya constituida, en la que la unidad económica, entonces representada por la sociedad absorbida, ejercitó su derecho de defensa.

En el presente caso, la alegación central formulada por Banco Santander -circunscrita a la ausencia de un trámite autónomo de audiencia tras la fusión por absorción- no va acompañada de la denuncia de vicios esenciales del procedimiento sancionador que hubieran producido una afectación real y efectiva del derecho de defensa de la unidad económica que constituye el único centro relevante de imputación sancionadora.

La recurrente sostiene que no fue oída personalmente en el procedimiento, pero no alega que la actividad económica en cuyo seno se cometieron los hechos careciera de la oportunidad de conocer los cargos, acceder al expediente o formular alegaciones.

En este contexto, la falta de un trámite singularizado de audiencia a la entidad absorbente no constituye la omisión de una garantía procedimental esencial, ni determina la necesidad de retroacción de actuaciones.

Como hemos indicado, la sucesión universal operada por la fusión no genera un nuevo sujeto de imputación que precise una reiteración de trámites ya válidamente cumplidos, ni introduce una discontinuidad que afecte a la garantía prevista en el artículo 24 CE ni a los derechos reconocidos en los artículos 53 y 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que quedan satisfechos cuando la unidad económica tuvo la oportunidad real y efectiva de participar en el procedimiento a través de la entidad originaria. Por ello, como con acierto, sostiene la sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida, es conforme a Derecho que el procedimiento sancionador se "siguiera con Banco Popular y que, en el momento de imponer la sanción, se tuviera en cuenta la sucesión de aquel por Banco Santander".

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es  

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