La reciente STS de 4/11/2021 (RC 8325/2019) añade una precisión importante a lo ya dicho en la STS de 13/5/2019 que comenté aquí sobre el cómputo del plazo de las actuaciones previas en el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:
“…a la cuestión con interés casacional cabe responder en el sentido de que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración”Una puntualización previa
En la parte primera de la doctrina jurisprudencial fijada hay algo que a mi juicio es una errata. Se señala que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador de contrabando es la de la notificación del acuerdo de incoación de dicho procedimiento.
Sin embargo, ello contradice expresamente la previsión del art. 21.3.a) LPAC que nos dice respecto a los procedimientos iniciados de oficio como son los sancionadores (art. 63.1 LPAC: “Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente…”) que el plazo del procedimiento se contará “En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.”
La fecha de notificación del inicio de un procedimiento sancionador interrumpe la prescripción ex art. 30.2 párrafo segundo LRSJP con conocimiento del interesado, reiniciándose si estuviese paralizado por más de un mes por causa no imputable al presunto responsable, descontándose dicho plazo mensual, como señaló la STS de 6/5/2021 (RC 2329/2020) que comenté aquí.
Y como explicaba esa sentencia esta interrupción de la prescripción y la caducidad del procedimiento tienen relación pero son instituciones distintas:
“Dicha regla, en realidad, como veremos, se impone al margen de la caducidad del procedimiento, es decir, nada tiene que ver con dicha caducidad, aun cuando recuerde sus efectos, porque se aplica a procedimientos sancionadores sin que rebase el plazo de caducidad, podría hablarse de una caducidad parcial…En ese sentido y con independencia del plazo concedido para la tramitación del procedimiento, se dispone en el mencionado precepto que, si éste "estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable", se reanuda "el plazo de prescripción". Como se dijo, la finalidad de la norma es garantizar a los presuntos responsables, no solo que la Administración ha de tramitar el procedimiento para imponerle una sanción y que éste ha de tramitarse en el plazo señalado, sino que, sin perjuicio de ello, la Administración ha de tramitar el procedimiento con la suficiente diligencia, no demorando los trámites más allá de lo necesario, aunque no esté en cuestión el plazo para la tramitación”La notificación tiene importancia a los efectos de la caducidad del procedimiento sancionador pero no en el día inicial del cómputo sino en el final. Y esto es porque a partir de la Ley 4/1999 de modificación de la LRJAP-PAC de 1992, se incluyó que el plazo máximo de los procedimientos administrativos fuese no sólo para resolver, sino también para notificar dicha resolución como contemplan los actuales arts. 21, 24 y 25 LPAC.
Por ello la interpretación conforme a la regulación actual de la LPAC sería la de entender que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la del acuerdo de inicio del procedimiento y no la de su notificación.
El cómputo de las actuaciones previas del art. 55 LPAC en el plazo de caducidad del procedimiento sancionador
Podríamos hablar de una regla general y una excepción que es la que se matiza ahora.
La regla general es que el plazo de las actuaciones previas del art. 55 LPAC no afecta al plazo de caducidad del procedimiento. La STS de 3.07.2014 (RC 441/2012) nos dice:
"Resulta acertada la invocación que se hace en el motivo primero de la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3987/2008), que luego hemos reiterado en sentencias de 21 de diciembre de 2011 (dos sentencias con esa fecha dictadas en recursos de casación 1751 / 2010 y 4796/2010), 19 de abril de 2012 (casación 458/2010) y 20 de septiembre de 2012 (casación 4888/2010), todas ellas en relación con el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento de legalidad urbanística. Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento -en el caso que examinamos el acuerdo de incoación fue adoptado el 21 de noviembre de 2006- podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver".La excepción es la ya apuntada por la STS de 13/5/2019 (RC 2415/2016) en la que se dice:
“...esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo de iniciación «... ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior» (sentencia de 6 de mayo de 2015, recurso de casación 3438/2012, F.J. 2º)".De hecho la sentencia comentada trae de manera analógica la jurisprudencia dictada en materia tributaria no sancionadora (SSTS 30/10/2019, RC 4204/2017 o 16/6/2020, RC 641/2018) en la que las actuaciones previas al procedimiento tributario no computan en el plazo máximo “siempre que no se hayan realizado con ánimo fraudulento de obtener una ventaja evitando que corra el tiempo del procedimiento o alargando indebidamente el mismo”.
La matización realizada por la STS de 4/11/2021 a la luz del principio de buena administración
La matización realizada por la sentencia comentada es una nueva excepción distinta.
No se trata de que las actuaciones previas se hayan prolongado mucho de manera fraudulenta y que su plazo haya de ser tenido en cuenta excepcionalmente para sumar al de la caducidad del procedimiento y anular la resolución impugnada. De hecho en el presente caso las actuaciones previas de redacción de la diligencia de aprehensión del tabaco “de batea” o contrabando por la Guardia civil había sido de 8 días.
Lo que se “sanciona” por la Sala Tercera es la inactividad de la Administración; el tiempo de casi 15 meses transcurrido entre que el órgano competente de Aduanas recibe la diligencia e inicia el correspondiente procedimiento sancionador.
La sentencia reconoce que no existe ningún plazo máximo para iniciar el procedimiento sancionador desde la realización de las actuaciones previas. Pero añade que:
“Sin embargo, para supuestos similares al que nos ocupa, respecto de otros procedimientos en el ámbito tributario, referidos a estos tiempos vacíos se ha conformado una jurisprudencia en torno al principio de buena administración, en el que sin tensión ni forzamiento encuentra su acomodo el caso que nos ocupa.
Son muchas las sentencias que sobre el principio de la buena administración y su proyección en los procedimientos tributarios se han dictado, valga de referencia por contener la misma un compendio de lo dicho, la sentencia de 19 de diciembre de 2020, rec. cas. 4911/2018, que a su vez se remite a otras como la de 18 de diciembre de 2019, rec. cas. 4442/2018…”.Y vuelve a puntualizar el mismo doble carácter del principio de buena administración al que se refería en la STS de 3/12/2020:
“Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses y que respecto de la falta de diligencia o inactividad administrativa se refleja no ya sólo en la interdicción de la inactividad que se deriva de la legislación nacional, arts. 9 y 103 de la CE y 3 de la Ley 39/2015, -aunque expresamente no se mencione este principio de buena administración-, sino de forma expresa y categórica en el art. 41 de la CEDH, cierto es, que, art. 51 de la Carta, no estamos aplicando Derecho de la UE, pero cabe recordar que este Tribunal ya advirtió en sentencia de 11 de julio de 2014 - a la que se remitió la de 20 de noviembre de 2015, rec. cas. 1203/2014-, que "(...) dicha persona tiene derecho a obtener una respuesta de aquélla y a que por tanto la Administración se pronuncie sobre su solicitud (artículo 42 LRJAP-PAC), sin que pueda consiguientemente permanecer inactiva durante tiempo indefinido, como si no se hubiese planteado ante ella la solicitud antes indicada”.Aunque reconoce que la inactividad se puede controlar parcialmente en vía administrativa con instituciones como el silencio o la caducidad o jurisdiccionalmente (arts. 25.2 y 29.1 LJCA) “pero existe un vacío normativo positivo que obvia completamente los cauces para reaccionar contra cierta inactividad administrativa”.
Ante la abundancia de casos en que la Administración incumple la normativa d aplicación en contra del mandato constitucional del art. 103 CE la sentencia aclara que:
“…la actividad diligente y temporánea por parte de la Administración no constituye una potestad discrecional de la misma sometida a su voluntad o conveniencia, al margen, a veces, de los principios y reglas constitucionales y legales, representando potencialmente la imposibilidad de control judicial de la actividad administrativa en contra del mandato constitucional del art. 106.1 de la CE, y quebrando un derecho del administrado que como se ha razonado anteriormente no es mera entelequia sin plasmación y efectividad práctica, como es el derecho a que la actividad de la Administración cuando afecta a sus derechos e intereses se desarrolle y resuelva en un tiempo razonable y proporcionado, esto es, a no sufrir dilaciones indebidas e injustificadas”.Y deja una serie de perlas respecto a la inactividad de la Administración:
“Existe, pues, con base en la normativa antes citada, un deber administrativo a la diligencia debida, y un correlativo derecho de los ciudadanos a la proscripción de la inactividad administrativa. Es consustancial al principio de buena administración la diligencia en el actuar de la Administración y el desarrollo y resolución en tiempo razonable y proporcionado. Cuando existe una inactividad administrativa objetiva, injustificada y desproporcionada, se está conculcando el derecho del ciudadano a la buena administración; derecho real y efectivo que debe ser garantizado y que, en su caso, debe ampararse por los Tribunales de Justicia cuando controla la referida inactivad administrativa; inactividad que si bien no está sometida a plazo no constituye una potestad discrecional a voluntad de la Administración, sino que con la base constitucional y legal vista se impone a la Administración obligada al citado deber de buena administración que proscribe la inactividad y cuya conculcación, en función de cada caso concreto, tendrá sus consecuencias jurídicas, como es el caso que nos ocupa.”.
El voto particular
Para finalizar el voto particular (VP) censura la utilización del principio de buena administración en el presente caso.
Entre otras cosas le achaca a la sentencia que el vacío normativo favorece al ciudadano, ya que sigue rigiendo el plazo de prescripción de la infracción mientras no se incoa el procedimiento sancionador; que en la normativa específica conmina al órgano competente para iniciar el procedimiento a que aprecia la procedencia de dicha iniciación, lo que requiere su ponderación.
Le achaca que al hablar de desproporcionado “la sentencia no permite inferir cuál debería ser el canon de proporcionalidad en un escenario delimitado temporalmente únicamente por el plazo de prescripción, y digo “únicamente” por cuanto la otra limitación temporal -la caducidad de los seis meses- surge tras la incoación del procedimiento y no antes, como asume la propia sentencia”.
También que aplique el principio de buena administración sobre la base del transcurso del tiempo y que la Administración no había justificado las razones cuando considera que se debería de aplicar solamente cuando hubiera supuesto una ventaja fraudulenta para la Administración o “un inconveniente para el administrado, disminuyendo, por ejemplo, sus posibilidades de defensa”.
Aunque la aplicación indiscriminada de un principio puede llevar a excesos y a la inseguridad jurídica, pudiendo caer en casos extremos en el arbitrio judicial, lo cierto es que el art. 55 LPAC que regula las actuaciones previas nos dice que se podrán abrir para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar o no un procedimiento, añadiendo en el caso de los sancionadores que “se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros”
En el presente caso, el órgano competente de Aduanas ya tenía claros los hechos, quienes habían sido los responsables y las circunstancias relevantes, así que no parece que estuviese justificada la demora y que ello pueda incidir de manera excepcional en el plazo de caducidad del procedimiento.
Siguiendo la terminología y razonamiento del punto 4º del VP si la norma hubiese previsto un plazo máximo para poder incoar el procedimiento sancionador desde la finalización de las actuaciones previas no haría falta echar mano del principio de buena administración. Sólo habría que aplicar la ley.
Y aunque existe una imprecisión por el carácter indeterminado del concepto jurídico, la sentencia sí parece fijar un canon de proporcionalidad orientativo al final del fundamento Segundo cuando habla de “más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador”. E indica que tendrán que considerarse las circunstancias de cada caso concreto.
En suma, como recordaba la STS de 3/12/2020 antes citada: “la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento...”.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo