El apercibimiento del Tribunal Supremo a los ministros de Justicia y de Exteriores del art. 112 LJCA por su incumplimiento de los autos sobre la “Ley de Nietos” (AATS 23/10/2026)
Los AATS de 23/10/2026 (P.O. 1013/2026 y 1015/2026. Ponente D. Antonio Narváez Rodríguez), que han contado con nuevo voto particular, han dado respuesta a las alegaciones formuladas por los recurrentes sobre el estado de ejecución de los autos de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10/09/2026 y 12/10/2026 que adoptaron medidas cautelares sobre el lío provocado por la Instrucción que interpretaba la «Ley de Nietos» (que comenté en esta entrada del blog, en esta otra y también en este artículo periodístico).
1. Un previo resumen.
Antes de ver estos AATS de 23/10/2026 y el art. 112 LJCA, un resumen de la cuestión.
En la Ley 20/2022 de Memoria Democrática se aprobó conceder un derecho a optar a ser españoles a los hijos y nietos de exiliados por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española. En la tramitación parlamentaria de esa ley, el grupo político Ciudadanos presentó una enmienda (nº 21) para ampliarlo a cualquier hijo o nieto de exiliado, ampliación que fue rechazada por el Congreso, con el voto a favor (en contra de esa ampliación propuesta por Ciudadanos) del Grupo Parlamentario Socialista.
En función de ello, el derecho de opción a obtener la nacionalidad quedó así:
«1. Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código Civil...»
Una vez entrada en vigor la ley, una Instrucción administrativa de la Dirección General de Seguridad Jurídica (sic) y Fe Pública de 25/10/2022 incluyó ese otro supuesto de concesión de la nacionalidad propuesto que el Congreso había rechazado diciendo que:
«este primer párrafo, recogería dos supuestos distintos de opción, el de:
«Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles.»
y, además, («y que») el de:
«Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.»
De modo que, tanto los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles, como los nacidos fuera de España de padres o abuelos que por el exilio perdieron la nacionalidad española o renunciaron a ella, podrán ejercitar la opción prevista en este párrafo».
Esta instrucción incluyó, además, una presunción sobre la condición de exiliado que tampoco fue prevista por el legislador:
«3. Prueba de la condición de exiliado (...) d) A los efectos del ejercicio del derecho de opción reconocido en el párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022: Se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, En estos supuestos, deberá acreditarse, la salida del territorio español mediante cualquiera de los documentos enumerados en este punto»
La introducción mediante una Instrucción administrativa de un nuevo supuesto de concesión de la nacionalidad española es muy grave, ya que vulnera el mandato constitucional de reserva de ley, es decir que sólo se podrá hacer por ley (art. 11.1 CE) y va contra la voluntad expresa del legislador que rechazó expresamente esa posibilidad; lo que supone una extralimitación ultra vires que vicia de nulidad de pleno derecho a dicha Instrucción. A modo de ejemplo, en la la STS de 15/7/2024 (Cuestión de ilegalidad 1/2024) que comenté aquí se declaró nulo por «ultra vires» un añadido en un Reglamento que introducía un requisito para la adquisición de la nacionalidad que no había sido previsto por el legislador.
A raíz de las facilidades dadas por la Instrucción, en rueda de prensa de abril de 2026 el Ministro de Asuntos Exteriores dijo que unos 2,4 millones de personas habían iniciado los trámites para hacerse con la nacionalidad española. Estas nacionalidades provocaron un incremento excepcional de inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) que en un primer momento se había cifrado en 408.262 electores respecto a las elecciones generales de 2023, pero que posteriormente la Abogacía del Estado, en base a un informe de la Directora General de Españoles en el Exterior y Asuntos Consulares de 17/09/2026, rebajó a 163.020 electores a 1/08/2026, fecha del cierre del censo electoral por la convocatoria de elecciones generales para el 29/11/2026.
A raíz de ese incremento excepcional, el sindicato independiente CSIF y los partidos Iustitia Europa y Vox reclamaron a la Junta Electoral Central (JEC) que tomase medidas al respecto, lo que rechazó mediante su acuerdo de 16/07/2026, porque entendía que no era competente, contando con un voto particular discrepante de cuatro de sus vocales.
Ambos partidos políticos recurrieron ante el Tribunal Supremo esa decisión y pidieron la adopción de medidas cautelares que fueron aceptadas y acordadas por los AATS de 10/09/2026 comentados aquí, ratificados por los AATS de 12/10/2026 comentados aquí.
En esas medidas se suspendía cautelarmente hasta sentencia la inscripción en el CERA y los derechos electorales de los ya inscritos que hubieran obtenido la nacionalidad española de origen por el ejercicio del Derecho de opción previsto en la Disposición Adicional 8ª.1 Inciso primero de la Ley 20/2022, de 19 de octubre de Memoria Democrática, pero excluyendo expresamente de la suspensión a los únicos previstos en estas ley, los hijos y nietos de exiliados políticos, ideológicos, de creencia o de orientación o identidad sexual, a los que se les permitía votar si acreditaban dicha condición por certificación acreditativa de los Encargados de los Registros Consulares. También se ordenaba a la Oficina del Censo Electoral a través de la JEC que cursase las instrucciones oportunas a los Registros Consulares para que desglosasen por un lado (i) los expedientes de inscripción censal que procedan de la directa aplicación de los supuestos de exilio previstos en la Disposición Adicional 8ª.1.Inciso primero de la citada Ley 20/2022; y por otro lado, (ii) los expedientes de inscripción iniciados y aprobados al amparo de la interpretación realizada por la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP, en aplicación de la Directriz Séptima, II 1º y de la presunción establecida en la citada Directriz Séptima, IV.3.5.d) de la citada Instrucción.
En ejecución de lo que le había pedido el Tribunal Supremo, la JEC dictó el 15/10/2026 el siguiente acuerdo:
«1.- Comunicar a la Oficina del Censo Electoral que, teniendo en cuenta lo dispuesto en los Autos de la Sala Tercera (Sección Cuarta) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dictados en los procedimientos 1013/2026 y 1015/2026, de 10 de septiembre y 12 de octubre de 2026, la preparación y realización del primer envío de la documentación electoral a los electores inscritos en el Censo de Electores Residentes Ausentes (CERA), previsto en el proceso electoral en curso, convocado por el Real Decreto 806/2026, de 5 de octubre, puede hacerse entre los días 24 y 30 de octubre de 2026, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), siempre que en dicho envío se incorpore una advertencia de la posibilidad de suspensión de los derechos electorales en los términos expresados en dichos Autos.
2.- Comunicar a la Sala Tercera (Sección Cuarta) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el contenido de este acuerdo, por si considera procedente hacer alguna indicación a esta Junta en relación con el procedimiento y los plazos a seguir para dar cumplimiento a lo dispuesto en los mencionados autos, habida cuenta de la perentoriedad de los plazos legales que deben regir en el proceso electoral en curso».
Después de dar traslado de este acuerdo de las partes, los partidos cada uno en su respectivo procedimiento y la Abogacía del Estado, en representación de la Administración General del Estado y del Instituto Nacional de Estadística presentaron alegaciones que son las que son resueltas por los autos de la Sala Tercera de 23/10/2026.
2. Los AATS de 23/10/2026.
2.1 ¿Cumple el acuerdo de la JEC de 16/10/2026 con lo ordenado por el Tribunal?
En primer lugar, la Sala Tercera afirma que el acuerdo de la JEC cumple, con la puntualización que traslada a la parte dispositiva del fallo donde se dice lo siguiente:
«1º) DECLARAR QUE no es contrario a nuestros Autos la remisión de la documentación correspondiente al primer envío, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75.1 de la LOREG, en los días comunicados por la Junta Electoral Central (entre el 24 y el 30 de octubre de 2026), siempre que se hagan las advertencias que se enuncian en el apartado siguiente de este Auto.
2º) ORDENAR a la Oficina del Censo Electoral que, con la remisión del primer envío de la documentación electoral a todas las personas inscritas en el CERA, se haga la siguiente advertencia expresa: Quienes hayan adquirido la nacionalidad española de origen por el derecho de opción previsto en la Disposición Adicional 8ª.1.1 de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática (LMD), esto es los “nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española”, que figuren a fecha 1 de agosto de 2026 en el Censo de Electores Residentes Ausentes (CERA), que lo están con carácter provisional y que, de conformidad con lo acordado en nuestros Autos de 10 de septiembre y de 12 de octubre de 2026, tal inclusión no significa que puedan llegar a ejercer su derecho al voto, pues únicamente podrán votar aquellas personas “con respecto a las cuales los Encargados de los Registros Consulares expidan certificación acreditativa de su condición de nacidos fuera de España, de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que hubieran sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación de identidad sexual y que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, sin haber aplicado la presunción establecida en la Directriz Séptima, IV.3.5.d) de la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP”».
En segundo lugar, contestando al punto 2º del escrito de la JEC en el que pide indicaciones con relación al procedimiento y los plazos a seguir para cumplir con los autos de 10 de septiembre y de 12 de octubre de 2026, señalan lo siguiente:
«1º.- La Oficina del Censo Electoral debe remitir a los electores inscritos en el CERA la documentación electoral para el ejercicio del derecho de sufragio mediante los dos envíos previstos en el art. 75 de la LOREG, si bien con la advertencia que hemos indicado en el Fundamento Jurídico Segundo. Deberá hacerlo a todos los electores que consten en el censo electoral cerrado el pasado 1 de agosto, sin perjuicio de lo dicho en el referido Fundamento Segundo.
2º.- La citada Oficina del Censo Electoral, una vez recibida de la Administración General del Estado la relación nominal de las personas que, habiendo obtenido la nacionalidad española de origen por el ejercicio del derecho de opción previsto en la disposición adicional 8ª.1 inciso primero de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, deberá proceder a excluir del listado del CERA vigente para las elecciones de 29 de noviembre de 2026 a todas ellas salvo aquellas a las que los Encargados de los Registros Consulares hayan expedido certificación acreditativa de su condición de nacidos fuera de España, de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que hubieran sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación de identidad sexual y que hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, sin haber aplicado la presunción establecida en la Directriz Séptima, IV.3.5.d) de la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, conforme a la relación nominal que le haya remitido la Administración General del Estado.
3º.- Para el depósito del voto en urna en las Oficinas Consulares entre el octavo y el tercer día anterior a la votación, conforme establece art. 75 de la LOREG, estas deberán disponer del listado del CERA remitido por la Oficina del Censo Electoral, una vez realizadas las operaciones indicadas en el punto anterior. En el caso de que una persona no aparezca inscrita en dicho listado, los responsables consulares recibirán su documentación electoral pero no la introducirán en la urna, sino que la mantendrán aparte para su envío, en los términos previstos en al art. 75.8 de la LOREG, a la Junta Electoral Provincial competente, junto con el resto de la documentación electoral pero debidamente diferenciada. De ello se dejará constancia en el acta consular.
4º.- Para el escrutinio del voto de los electores inscritos en el CERA el día del escrutinio general, las Juntas Electorales Provinciales deberán utilizar el listado que la Oficina del Censo Electoral les haya facilitado antes de esa fecha, en el que se hayan realizado las operaciones indicadas en el punto 2º. Únicamente introducirán en la urna los sobres de los electores que estén incluidos en dicho listado, debiendo guardar aparte, junto con el resto de su documentación electoral, los de quienes no lo estén, haciéndolo constar además en el acta de la sesión».
2.2 Exigencia del listado nominal de electores
Los autos de 23/10/2026 resaltan que para que se pueda respetar lo ordenado en los AATS de 10/09/2026 y 12/10/2026 y cumplir lo indicado en estos es absolutamente necesario que «la Administración remita a esta Sala, a la Junta Electoral Central y a la Oficina del Censo Electoral el listado nominal de la relación de las 163.020 personas que adquirieron la nacionalidad española en aplicación de la Disposición Adicional 8ª.1.1 de la LMD, que, a fecha 1 de agosto de 2026, figuran en el CERA».
El Tribunal Supremo no se cree lo dicho por el Gobierno de España para no facilitar esa relación nominal; por una parte, porque ha sido la Abogacía del Estado el que dio una cifra exacta (163.020 personas); y, por otra, que ha aportado un informe del Instituto Nacional de Estadística que dice que a 21/10/2026 ya se han revisado 31.390 expedientes por lo que deben necesariamente de conocer sus nombres (y sólo 91, es decir, un 0,29%, ha podido acreditar la condición de exiliados políticos, ideológicos, de creencia o de orientación o identidad sexual exigida por la Ley) :
«Esta relación nominal que, incomprensiblemente para esta Sala, no ha sido facilitada aún, es fundamental para la correcta conformación del Censo Electoral de referencia, pues solo de ese modo responde a los principios de transparencia y objetividad del proceso electoral, que es lo que hemos venido propugnando en nuestros anteriores Autos resolutorios de las medidas cautelares. Desde luego, después de transcurrido mes y medio del dictado del primero de los Autos, decimos que resulta incomprensible que no haya sido facilitada a esta Sala la relación nominal de las 163.020 personas que pueden estar afectadas en el ejercicio de su derecho al voto cuando ha sido el Abogado del Estado, que ejerce la representación y defensa de la Administración General del Estado, el que, precisamente, ha facilitado la cifra exacta de las personas que han adquirido la nacionalidad española al amparo de la Disposición Adicional de referencia y se encuentran inscritas en el CERA, por lo que, necesariamente, ha de disponer de sus datos de afiliación, desde el momento mismo en que se concedió la nacionalidad española de origen a estas personas, en cuanto que ha sido la propia Administración la que ha debido incoar los expedientes administrativos que han precedido a la concesión de aquella nacionalidad.
Hasta el momento presente, únicamente se nos ha facilitado la indicada cifra, sin ningún dato adicional más y, en el día de anteayer, 21 de octubre, han sido adjuntados a las alegaciones del Abogado del Estado, tres documentos, que contienen dos informes de la Dirección General de Españoles en el Exterior y Asuntos Consulares y uno del Instituto Nacional de Estadística, en los que, a los efectos que ahora interesan, se destaca que, a fecha 21 de octubre de 2026, han sido revisados un total de 31.390 expedientes, de los que se han expedido un total de 91 certificados por parte de los encargados de los Registros Consulares, de personas que han acreditado el exilio de sus ascendientes en los términos que establecieron nuestros Autos de medidas cautelares de 10 de septiembre y de 12 de octubre de 2026. Puesto que la Administración conoce perfectamente, porque ha tramitado y resuelto estos expedientes, la identidad de todas estas personas, no se acierta a adivinar cuáles puedan ser las razones por las que no se haya facilitado a esta Sala la relación nominal de los electores, máxime cuando hay un proceso electoral convocado y, por aplicación de las medidas cautelares de suspensión impuestas, estas personas pueden verse imposibilitadas finalmente del ejercicio de su derecho al voto por la propia inacción de la Administración».
2.3 Los requerimientos a cumplir lo ordenado en los autos.
A la vista de la cercanía de las elecciones y para evitar que el Gobierno de España no cumpla con lo ordenado, el Tribunal Supremo, al amparo del art. 112 LJCA, requiere expresamente y de manera personal a través de la Abogacía del Estado a los ministros de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación para que remitan en el plazo de 5 días, incluidos sábado y domingo que expresamente se habilitan, la información solicitada con los siguientes apercibimientos:
«3º) REQUERIR, por medio del Abogado del Estado, a los Señores Ministros de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, que remitan a esta Sala, a la Junta Electoral Central y a la Oficina del Censo Electoral, la relación nominal de las 163.020 personas afectadas, por la aplicación de la Disposición Adicional 8ª.1.1 de la LMD, con EXPRESO APERCIBIMIENTO A LOS PRECITADOS de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la LJCA, si transcurrido el plazo DE CINCO DÍAS, que, en todo caso, finalizará a las 15 horas del día 28 de octubre de 2026, no remiten la relación nominal de referencia, esta Sala podrá acordar:
a) La imposición de multa coercitiva por importe de 1.000 euros a los precitados señores Ministros que incumplan este requerimiento, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48 de la LJCA.
b) Deducir, en su caso, el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
4º) En lo que respecta al procedimiento y a los plazos a seguir para dar cumplimiento a los Autos de esta Sala de 10 de septiembre y de 12 de octubre de 2026, que debe estarse a lo recogido en el Fundamento de Derecho Tercero de este Auto.
5º) Quedan HABILITADOS los días 24 y 25 de octubre de 2026 para la realización de actuaciones judiciales».
2.4 El incumplimiento de las resoluciones judiciales y el art. 112 LJCA.
Los autos han realizado este requerimiento como hemos visto al amparo del art. 112 LJCA. Este artículo completa lo indicado en el art. 109 LJCA para los casos en que la Administración incumple con su deber de ejecutar las resoluciones judiciales; deber que no olvidemos forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente del art. 24 CE en su vertiente de ejecución de sentencias y del mandato del art. 118 de la Constitución que dice que «Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto».
Este art. 112 LJCA dice lo siguiente:
«Artículo 112.
Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez o tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.
Singularmente, acreditada su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o la Sala podrán:
a) Imponer multas coercitivas de ciento cincuenta a mil quinientos euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será aplicable lo previsto en el artículo 48.
b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder».
Ese art. 48 LJCA (dedicado a la remisión del expediente administrativo) al que se remite la letra b) del art. 112 LJCA cuando habla de las multas coercitivas dice en sus apartados 7 a 10 esto:
«7. Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento del letrado o letrada de la Administración de Justicia notificado personalmente para formulación de alegaciones, el juez, la jueza o el tribunal impondrán una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.
De darse la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.
8. Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas a las que se refiere el apartado anterior podrá interponerse recurso de reposición en los términos previstos en el artículo 79.
9. Si no se hubieran satisfecho voluntariamente, las multas firmes se harán efectivas por vía judicial de apremio.
10. Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento».
En función de ambos artículos, podemos extraer que para llevar a cabo alguna de las medidas contenidas en el art. 112 LJCA será necesario que:
1) Haya transcurrido el plazo de cumplimiento de la resolución judicial.
2) Se haya dado audiencia a las partes.
3) Se haya constatado la responsabilidad en el incumplimiento y
4) se realice un apercibimiento previo notificado personalmente al destinatario en el que se indiquen las posibles consecuencias en caso de incumplirlo.
Los AATS de 23/10/2026 comentados cumplen con estos requisitos previos ya que ha transcurrido el plazo dado por los autos de 10 de septiembre y de 12 de octubre, se ha dado audiencia a las partes, se ha constatado la responsabilidad en el incumplimiento y se ha apercibido a los destinatarios de las consecuencias de su incumplimiento, en este caso a través de la Abogacía del Estado.
En ejecución de sentencias, en el ATS de 14/10/2019 (PO 2807/2015) se apercibió a la Directora General de Política Energética y Minas de una multa de 1.500 euros «que se reiterará cada 20 días», «debiendo, para ello, ser notificada personalmente de este Auto por el Letrado de la Administración de Justicia». El ATS de 4/03/2020 (mismo recurso) desestimó el recurso de reposición presentado por la Abogacía del Estado recordando que «el artículo 118 de la Constitución española establece que es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los jueces y tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso, de modo que toda conducta que trate de obstruir de forma directa o indirecta los pronunciamientos de una sentencia firme dilatando la ejecución, resulta incompatible con dicha disposición constitucional, además de poder considerarse una lesión al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución.»
En cuanto a si se puede aplicar el art. 112 LJCA (ubicado dentro del capítulo IV del Título IV de la LJCA) a los autos de medidas cautelares, la respuesta es positiva por el art. 134.1 LJCA que dice que «El auto que acuerde la medida se comunicará al órgano administrativo correspondiente, el cual dispondrá su inmediato cumplimiento, siendo de aplicación lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV, salvo el artículo 104.2».
A modo de ejemplo, el ATS de 27/02/2024 (PO 774/2023, pieza separada de medidas cautelares) decía que «Desarrolla los arts. 103 y ss de la LJCA la regulación referida a la ejecución de sentencias y demás títulos ejecutivos, estableciendo el régimen aplicable a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales, entre las que se encuentra naturalmente la ejecución de los autos estableciendo medidas cautelares.». En este caso, una medida cautelar obligaba a pagar a la recurrente la prestación por incapacidad temporal; como no se cumplía, la Sala Tercera requirió al CGPJ, al ministerio y a la TGSS para que informaran del estado de cumplimiento y de la «autoridad o funcionario responsable de la ejecución». Al no contestar, el ATS de 30/04/2024 (mismo recurso) acordó lo siguiente: «Ante la pasividad grave y reiterada, al punto que ni tan siquiera ha contestado al último de los requerimientos, de conformidad con lo establecido en el art. 112 de la LJCA procede requerir al Subdirector General de Programación y Gestión Económica del Servicio Público de Justicia para que, con urgencia y, en todo caso en un plazo de diez días, de debido cumplimiento a lo acordado [...]. Y se advierte que [...] transcurrido dicho plazo sin que esta Sala tenga conocimiento fehaciente de la plena ejecución de lo ordenado [...] se impondrá personalmente, una multa semanal de 300 euros hasta el total cumplimiento [...] al Subdirector General de Programación y Gestión Económica del Servicio Público de Justicia.»
Si se optase por imponer la multa coercitiva, esta es personal, a no ser que como dice el art. 48.7 LJCA sea imposible determinar quién es el responsable de la ejecución incumplida.
El ATS de 18/04/2002 (rec. 455/1997), por ejemplo, rechazó la multa porque el Ministerio de Medio Ambiente estaba tramitando el crédito extraordinario para pagar, aunque incrementó en dos puntos el interés legal (art. 106.3 LJCA); mientras que el ATS de 13/03/2015 (rec. 214/2010) entendió también que no procedía «por el momento, la imposición de multas coercitivas, al haberse seguido los trámites para la aprobación de la reformulación de la Declaración de Impacto Ambiental», aunque les ordenó hacerlo en el plazo de cuatro meses.
La STSJ de Madrid (Sección 1ª) nº 166/2025, de 3 de febrero (rec. 1543/2023) anuló una multa coercitiva porque el requerimiento personal se había hecho al alcalde anterior y no al que tomó posesión tras las elecciones; se basa en que el nuevo podía desconocer su obligación de ejecutar y las consecuencias de no haberlo hecho: «Consiguiente y en línea con lo sentado ya por esta Sala en supuesto sustancialmente idéntico [sentencia (Sección 3ª) Nº 150/2013, de 26 de abril (rec. 1006/2012)], tal circunstancia no puede considerarse suficiente para entender cumplidos los requisitos que impone el artículo 112 LJCA para la procedencia de las multas coercitivas y la deducción de testimonio para exigir responsabilidad penal, porque el apercibimiento lo ha de hacer el Letrado de la Administración de Justicia a la autoridad o funcionario personalmente, de forma que quede acreditado que aquellos han conocido su obligación de ejecutar la sentencia y las consecuencias de su incumplimiento, y es el caso que esta actividad no se ha llevado a cabo, ignorándose si el Alcalde que tomó posesión en fecha 17/6/23 conoció realmente los anteriores extremos en el momento en el que la multa concernida se impuso».
La STSJ de Madrid (Sección 2ª) nº 124/2024, de 5 de marzo (rec. 134/2024) revocó la multa impuesta diciendo lo siguiente: «Es presupuesto en para imponer las multas coercitivas que resulte acreditada la responsabilidad, de las autoridades, funcionarios la falta de ejecución de la sentencia y que previamente a dicha imposición se realice un previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones. Debe prestarse especial atención al contenido del segundo párrafo de este artículo al recoger la necesidad de la apertura de un trámite previo a la hora de poder adoptar la decisión de imponer la multa coercitiva. Este apercibimiento a realizar por el Letrado de la Administración de Justicia se cualifica con la necesidad de que se verifique de modo personal y con el hecho de conceder un trámite de audiencia para que el destinatario pueda alegar. Por tanto, también es preciso que previamente se determine la identidad del responsable y el auto apelado impone una multa al responsable de la ejecución de 250 euros, al tiempo señala que a cuyo efecto se deberá comunicar al Juzgado el nombre y apellidos del dicho responsable en el plazo de 5 días a partir de la notificación de esta resolución. Eso no es posible ha de identificarse primero el responsable de la ejecución y después notificar personalmente a dicho responsable la posibilidad de imponer una multa coercitiva y dar un plazo de alegaciones. Sólo es el vencimiento del plazo de alegaciones puede imponerse la citada multa coercitiva por lo que al no haberse cumplido dichos presupuestos previos es procedente estimar el recurso de apelación sin perjuicio de que de tardarse cumplimiento o por parte del ayuntamiento de Valdemoro a la sentencia que el juzgado pueda seguidos dichos trámites imponer la multa coercitiva que entienda adecuada dentro de los límites establecidos por la ley»
La STSJ de Andalucía, Granada (Sección 1ª) nº 1101/2015, de 8 de junio (rec. 109/2015) confirma la multa coercitiva impuesta al alcalde porque «el citado Alcalde fue requerido personalmente para la ejecución de la sentencia, habiendo dejado transcurrir todos los plazos establecidos para el total cumplimiento del fallo sin haberlo verificado, sin que pueda argüirse lo establecido en el artículo 48.7, párrafo segundo, de la tan nombrada Ley, toda vez que, atendida la existencia del aludido previo requerimiento personal al Alcalde, no se da la causa de imposibilidad de determinación individualizada de la autoridad responsable, por lo que, en fin, concurren todos los presupuestos exigidos legalmente para la imposición de la multa coercitiva».
Las SSTSJ de Andalucía, Sevilla, nº 225/2017, de 23 de febrero (rec. 69/2017) y de Castilla y León, Burgos, nº 85/2025, de 28 de abril (rec. 40/2025), anulan sendas multas impuestas porque no se había realizado el previo apercibimiento personal.
Respecto a la otra opción que prevé el art. 112 LJCA ante la reiteración en el incumplimiento por el responsable, el testimonio de los particulares por posible delito penal, los profesores Santamaría Pastor y Blanca Lozano y los magistrados Juan Pedro Quintana y Ramón Castillo en su imprescindible "1.700 dudas sobre la Ley de lo contencioso-administrativo" de 2014 nos responden a esta pregunta:
«¿En qué responsabilidad penal puede incurrir quien incumpla lo mandado por el Juez o Tribunal?
El traslado al Ministerio Fiscal del incumplimiento de las medidas de ejecución de la sentencia que se hayan acordado entraña implícitamente la denuncia de la comisión del delito de desobediencia tipificado en el art. 410.1 CP: «Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años».
Además, el art. 412.1 y 2 dispone que «1. El funcionario público que, requerido por autoridad competente, no prestare el auxilio debido para la Administración de Justicia u otro servicio público, incurrirá en las penas de multa de tres a doce meses, y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años. 2. Si el requerido fuera autoridad, jefe o responsable de una fuerza pública o un agente de la autoridad, se impondrán las penas de multa de doce a dieciocho meses y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de dos a tres años».
Cuando son personas privadas las que protagonizan el incumplimiento, se incurre en el delito de desobediencia grave a la autoridad que obrare en ejercicio de sus funciones (art. 556 CP), castigado con la pena de prisión de seis meses a un año; o en la falta de desobediencia leve a la autoridad que obrare en ejercicio de sus funciones (art. 634 CP), castigada con la pena de multa de diez a sesenta días.»
3. Una reflexión final.
El gran Rafael Jiménez Asensio, profesor, abogado y un gran conocedor del sector público, autor de libros imprescindibles como «Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones», «Cómo prevenir la corrupción. Integridad y transparencia», «Instituciones rotas: separación de poderes, clientelismo y partidos en España», las semblanzas de Galdós, Juan Valera y la última «Clarín, republicano de las letras», decía en otra de sus obras «Falsos cimientos. La fragilidad de las instituciones en España»:
«Fue Emerson quien escribió con acierto que "una institución es la sombra alargada de un hombre". Por tanto, el éxito o el fracaso de las instituciones depende, en última instancia, de lo que Schumpeter definió como "el material humano" que en cada caso exista. Y así no cabe extrañarse de que, si las personas que engrsosan ese tejido orgánico están ayunas de sentido institucional, el fracaso del modelo será inevitable. Lo expresó en términos también muy diáfanos Hugh Heclo, quien en 2010 intuyó las grietas que se estaban abriendo en el edificio institucional estadounidense, que no preludiaban (como así ha sido) nada bueno: "Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no están a la altura de sus responsabilidades". Ni más ni menos. En España, tal vez por mala suerte o quizá por una notable incomprensión de la trascendencia que las instituciones tienen para el buen funcionamiento de la sociedad, una parte significativa de las personas que han conducido las riendas de nuestras instituciones no ha estado a la altura de tales responsabilidades. Ha habido notables excepciones, pero el daño a la imagen institucional de reiteradas prácticas depredadoras por parte de algunos políticos y partidos han sido letales para la erosión de la confianza ciudadana en el Estado constitucional democrático. Y la confianza en las instituciones, como escribió Rosanvallon, es un intagible que se pierde muy fácilmente, mientras que cuesta muchísimo tiempo reconstruir».
En este caso han fallado varias instituciones que no han estado a la altura.
En primer lugar, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, órgano que ni tiene potestad para aprobar reglamentos. La Directora en aquel momento, Sra. Puente, creó mediante una simple Instrucción administrativa un nuevo supuesto de adquisición de la nacionalidad española que no sólo no estaba previsto en la Ley, sino que había sido expresamente rechazado por el legislador poco antes, vulnerando el mandato constitucional de reserva de ley (art. 11.1 CE).
En segundo lugar, el Gobierno de España, su Presidente Sr. Sánchez y los ministros de Justicia y de Exteriores, Sres. Bolaños y Albares. Una vez que por la judicialización de la cuestión pone en evidencia que el Gobierno ha estado concediendo la nacionalidad española a personas que no tienen derecho a serlo según la Ley de Memoria Democrática lo lógico hubiera sido minimizar los daños al sistema. Recoger velas, dejar sin efecto los extremos ultra vires y contra legem de la Instrucción, iniciar los procedimientos de revisión de oficio de las nacionalidades otorgadas con la medida provisional prevista en el art. 108 LPAC suspendiendo la ejecución de los actos de concesión de la nacionalidad dictados hasta la resolución de cada procedimiento y colaborar desde el primer momento con el Tribunal Supremo que tiene la difícil tarea de resolver el problema que el Gobierno ha generado, eligiendo la solución menos mala posible, de modo que se salvaguarde la credibilidad de nuestro sistema electoral, vital para un Estado democrático.
En tercer lugar, ha fallado el Alto Comisionado de las Cortes o «Defensor del pueblo», Sr. Gabilondo, quien ha presentado un recurso de amparo contra los autos del Tribunal Supremo que ha sido inadmitido por prematuro. No alcanzó a comprender que el «Defensor del pueblo» que en toda su historia sólo ha presentado 11 recursos de amparo, haya elegido para el número 12 un caso como este que trae causa de una actuación administrativa que vulnera de manera palmaria y evidente la voluntad popular plasmada en la Ley de Memoria Democrática y el principio de reserva de ley del art. 11.1 de la Constitución. La evidente nulidad ipso iure y ex tunc de la Instrucción y de los actos de concesión de la nacionalidad concedida contra legem, debería haber llevado al Sr. Gabilondo a obrar con más cautela y a no comprometer el buen nombre de la institución, tal y como ha hecho.
Para finalizar, por lo que cuenta esta noticia, parece que el apercibimiento a los ministros realizado por los AATS de 23/10/2026 ha dado ya sus frutos; de confirmarse, el Tribunal Supremo no va tener que multar o, en su caso, deducir testimonio de particulares por posible comisión de un delito por los ministros, lo que sería una muy buena noticia. Esperemos que el Gobierno y todos los actores que tengan que intervenir en este preocupante asunto sepan estar a la altura del cargo que representan y que podamos salir de esta situación con el menor daño institucional posible.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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