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  • Foto del escritorDiego Gómez Fernández

¿Se transmite a los herederos el derecho a reclamar las prestaciones de la ley de dependencia si por demora de la Administración la persona fallece antes de aprobarse el P.I.A.?



La STS de 4/04/2024 (RC 303/2022) fija la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:

"1º El fallecimiento de aquel a quien se le reconoció el derecho a tener la condición de persona en situación de dependencia, obviamente extingue la percepción de las prestaciones una vez concretadas y aplicadas.
2º Si estando pendiente la aprobación del Programa Individual de Atención fallece el que ya es titular del derecho derivado de ser persona en situación de dependencia, cabe aceptar que nazca en favor de sus causahabientes un derecho de crédito si es que, entre tanto, han venido sosteniendo con sus medios lo que habría sido la prestación declarada como derecho, pero aún no concretada.
3º Por tanto, a efectos procedimentales, esos causahabientes tienen derecho a que el procedimiento se concluya con la aprobación del Programa Individual de Atención para concretar la prestación a la que habría accedido el beneficiario de no haber fallecido. Esos causahabientes suceden en la condición de interesados en el procedimiento, cuyo interés consistirá, en su caso, en plantear el reintegro de aquellos gastos que haya venido financiando el beneficiario con sus recursos, o los herederos, y que de haberse aprobado el referido Programa no habrían soportado, ya sea en todo o en parte (cfr. artículo 33)".

Los antecedentes


Una señora residente en la localidad andaluza de Dos Hermanas padecía una hemiplejia con grave deterioro que le obligaba a estar en cama las 24 horas del día y precisar atención continua. Había sido declarada su incapacidad absoluta. De sus ocho hijos, sólo dos vivían en la misma localidad. Ante la imposibilidad de atenderla no les quedó otro remedio que ingresarla en una residencia. Su pensión era sólo de 2.765€ anuales, mientras que la residencia suponía un gasto anual de 25.800€; sus hijos pagaban esa diferencia.


El 12/7/2017 su hija y tutora solicitó el reconocimiento de la situación de dependencia al amparo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. El 21/6/2018 se dicta resolución por la que se le reconoce un grado III de gran dependencia. El 4/12/2018 los servicios sociales elaboran la propuesta de Programa Individual de Atención (PIA) que consistía en el ingreso en una residencia para personas mayores asistidas en la provincia y lo presentaron el 14/12/2018 ante la Agencia de Asuntos Sociales y Dependencia en Andalucía.


La señora falleció el 18/3/2019 sin que la Junta de Andalucía hubiese aprobado la propuesta de PIA. El 17/7/2019 dicta resolución por la que declara terminado el procedimiento de elaboración del PIA y el archivo de las actuaciones ex art. 84.2 LPAC que nos dice que "También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso".


La hija y tutora de la señora interpuso recurso contencioso-administrativo alegando que había habido inactividad de la Administración y además responsabilidad patrimonial de ésta por funcionamiento anormal que les había causado unos perjuicios que no tenían el deber de soportar, ya que, conforme a la disposición final primera 2 de la Ley 39/2006, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia no podrían haber transcurrido más de seis meses, con lo que debería de haber estado resuelto el 12/1/2018, dos meses antes del fallecimiento de la señora. Formulaba como pretensión al amparo del art. 31.2 LJCA que se condenase a la Junta al pago de 61.171,79€ más intereses y, subsidiariamente, a que se dictase resolución expresa aprobando el PIA de la fallecida, reconociéndosele su derecho a percibir con fecha de efectos 12/7/2017 la prestación económica que le correspondía.


La sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Sevilla estimó parcialmente el recurso. Rechazando que hubiese res ponsabilidad patrimonial pero sí inactividad por parte de la Junta, estima la pretensión subsidiaria de condena a la Junta al dictado de la resolución y el derecho a percibir desde el 12/7/2017 la prestación económica (libranza vinculada al servicio de atención residencial) que por derecho le corresponda.



Contra la citada sentencia, la Junta de Andalucía interpone recurso de apelación. La sección 3ª del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con cita a varias sentencias de la misma Sala, desestima el recurso por sentencia de 11/1/2021; aclara que:


"Aunque la previsión contenida en el artículo 84.2 de la Ley 39/2015 parece referirse a la extinción del objeto mismo sobre que el procedimiento versa, puede comprenderse también el supuesto de la muerte de la persona física cuando el procedimiento es de carácter personalísimo. No obstante, cabe la transmisión a los herederos como hemos señalado de los derechos económicos generados, sin que la Administración apelante combata en su recurso de apelación la específica solución adoptada en el fallo, adoptada además por algún Tribunal Superior de Justicia, cual es el caso del de Canarias en sentencia de 7 de abril de 2021 (recurso 79/2020)".



Mediante ATS de 23/02/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala andaluza con el objetivo de fijar la siguiente doctrina jurisprudencial:


"Si el derecho que ostenta la persona afectada por una situación de dependencia antes de la aprobación del Programa Individual de Atención (PIA) es transmisible a sus herederos en el momento de su fallecimiento a los efectos de percibir los servicios y prestaciones correspondientes a la dependencia como consecuencia de la dilación de la Administración al tramitar el expediente."


La Junta de Andalucía solicitaba en su escrito de interposición que se casase y anulase la sentencia del TSJ de Andalucía porque como explica la sentencia comentada "Hasta que no se reconocen y concretan esos derechos y prestaciones en el Programa Individual de Atención sólo hay expectativa de derecho, luego el fallecimiento del solicitante imposibilita la continuación del procedimiento a los efectos del artículo 84.2 de la Ley 39/2015: no puede continuar un procedimiento para reconocer un derecho personalísimo cuando fallece el interesado en el curso del mismo, luego nada pudo transmitir a sus herederos. La sentencia, en cambio, convierte una expectativa en derecho, y lo declara transmisible a los herederos por haberse dilatado el procedimiento administrativo.".


Acaba pidiendo a la Sala Tercera que se pronuncie sobre: "si la expectativa de derecho de carácter personalísimo que ostenta la persona afectada por una situación de dependencia antes de la aprobación del Programa Individual de Atención (PIA) no es transmisible a sus herederos en el momento de su fallecimiento por la condición personalísima inherente del derecho a percibir los servicios y prestaciones correspondientes a la dependiente o, si por el contrario, la expectativa de derecho de carácter personalísimo en caso de fallecimiento de la persona dependiente antes de aprobarse el PIA puede convertirse en derecho transmisible a sus herederos como consecuencia de la dilación de la Administración al tramitar el expediente".



La sentencia comentada


La sentencia desestima el recurso de casación, fijando la jurisprudencia que hemos visto al inicio. Aceptando que las prestaciones son personalísimas de la fallecida, rechaza que su fallecimiento pueda producir automáticamente la finalización del procedimiento, sino que se debe tener a sus hijos como nuevos interesados, debiéndose continuar para ver si tenían derecho a que se aprobase el PIA y, consecuentemente, al abono de las cantidades que habían estado asumiendo para pagar la residencia de su fallecida madre:


"...debemos puntualizar que el fallecimiento del promotor de un procedimiento administrativo no tiene que suponer, per se y a los efectos del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, la finalización del procedimiento, en este caso el regulado en la Ley 39/2006: basta recordar que su artículo 4.3 de la Ley 39/2015 tiene por interesados en un procedimiento también a los amparados en una "relación jurídica transmisible", en cuyo caso « el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento», precepto que puede relacionarse con el artículo 8...


1º Las prestaciones del Catálogo de servicios que regula la Ley 39/2006 son "personalísimas", entendiéndose por tal que sólo puede ser destinataria de ellas la persona declarada en situación de dependencia; ahora bien, en este caso había una propuesta de ingreso en una residencia y es un hecho probado que los hijos de la doña Evangelina venían cubriendo los gastos de una residencia privada.


2º Lo litigioso se centra en el derecho de doña Almudena, a la sazón tutora de su madre, a que se apruebe el Programa Individual de Atención: aprobarlo es lo que permitirá determinar si cabe la posibilidad de reclamar por los gastos de residencia que no se habrían tenido que hacer de haberse aprobado el Programa con los consiguientes efectos retroactivos ex disposición final primera.3 de la Ley 39/2006, en relación con el artículo 15.3 del Decreto 168/2007.


3º La sentencia de primera instancia resuelve que hay una inactividad material contraria a Derecho al no aprobarse el Programa Individual de Actuación, y así lo declara; pues bien, sin entrar a en si hay en puridad un supuesto de inactividad material -no lo cuestiona el recurso de casación-, lo que sí hubo fue, en lo procedimental, una indebida aplicación del artículo 84.2 de la Ley 39/2015, que es lo relevante, pues de la conclusión del Programa Individual de Actuación dependía saber el alcance del daño causado a los causahabientes a efectos del artículo 31.2 de la LJCA al haber estado asumiendo el coste de la residencia"



Relacionado con el alegato de la Junta de Andalucía de que el carácter personalísimo del derecho de la fallecida impedía la transmisión a sus hijos, el profesor Tomás Cano Campos en su artículo del año 2013 "La transmisión mortis causa del derecho a ser indemnizado por los daños no patrimoniales causados por la Administración" explica la diferencia entre el carácter personalísimo del derecho y la transmisión mortis causa a los herederos del derecho a obtener una indemnización y reclamar los daños causados a ese derecho:


"En cuanto a los derechos personalísimos, los comentaristas del artículo 659 del CC señalan que son absolutamente inherentes a cada persona los derechos de la personalidad (honor, libertad, integridad física y moral), por lo que resultan irrenunciables, imprescriptibles e intransmisibles, pero precisan de inmediato que el derecho a la reparación del daño causado a los mismos es claramente transmisible. De este modo, distinguen certeramente el carácter personalísimo de tales bienes y derechos del crédito resarcitorio por su lesión, pues aunque los primeros son innatos intransmisibles y, por ello, no cabe incluirlos en la herencia, «el derecho a obtener indemnización de los daños y perjuicios por lesiones ocasionadas a una persona durante su vida constituye un derecho de crédito perfectamente transmisible, el cual pasa a integrar su herencia en caso de fallecimiento» (F.J. Sánchez Calero; y, en el mismo sentido, otros citados al pie)".



Sobre la posibilidad de transmitir el crédito, el Tribunal Supremo no ha seguido el mismo criterio en los casos de las transmisiones inter vivos, limitando dicha posibilidad.


La STS de 22/1/2020 (RC 1159/2015) rechaza la posibilidad de transmitir inter vivos el derecho de crédito a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración a no ser que dicho derecho haya sido ya reconocido, bien en virtud de resolución administrativa, bien por sentencia judicial, firmes ambas:


"...es preciso abordar las dos cuestiones que se acaban de mencionar. Pero antes, a fin de enmarcar adecuadamente el análisis, es conveniente hacer algunas breves precisiones preliminares. Por un lado, no se trata aquí de la sucesión mortis causa -que tiene, como es notorio, rasgos propios - sino de las transmisiones inter vivos y, en especial, a título oneroso (...)


La cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa no está prevista por la ley con alcance general y, desde luego, no lo está para el crédito a ser indemnizado en virtud de responsabilidad patrimonial de la Administración, en cualquiera de sus modalidades. Tampoco existe un criterio jurisprudencial establecido sobre si cabe -y, en su caso, en qué condiciones- la cesión del crédito dimanante de la responsabilidad patrimonial de la Administración.


Así las cosas, a primera vista cabría considerar aplicable el art. 1112 del Código Civil: "Todos los derechos adquiridos en virtud de una obligación son transmisibles con sujeción a las leyes, si no se hubiese pactado lo contrario.". Ésta es la regla general en el Derecho Privado. Todos los créditos son susceptibles de ser cedidos, salvo que se hubiera acordado otra cosa o que una norma legal lo excluya. En el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como queda dicho, la ley guarda silencio, de donde cabría inferir que la cesión del crédito derivado de ella no está prohibida. Y se podría añadir que, si en determinadas circunstancias el legislador considerase inconveniente o injusta la cesión de tales créditos, nada le impediría limitarla o excluirla.


Naturalmente el art. 1112 del Código Civil habría de ser leído en conexión con el art. 1535 del mismo cuerpo legal, que tratándose de créditos litigiosos permite al deudor liberarse reembolsando al cesionario del precio pagado por la cesión. Esta respuesta tendría la ventaja de la sencillez y la claridad. No obstante, da por supuesto que el Código Civil y, más en general, el Derecho Privado son supletoriamente aplicables en cualquier situación regida por el Derecho Administrativo en que no haya una norma legal o reglamentaria que contemple el correspondiente supuesto de hecho. Y semejante automatismo en el carácter supletorio del Derecho Privado, sin valorar las posibles peculiaridades y exigencias de cada tipo de relación jurídico-administrativa, es problemático. Es verdad que el apartado tercero del art. 4 del Código Civil establece que "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por leyes especiales"; pero ello se refiere primariamente a la legislación civil y mercantil, no a la legislación administrativa. Tan es así que cuando en materias administrativas quiere el legislador que el Derecho Privado opere como supletorio lo dispone expresamente. Véanse, en este sentido, el art. 19 de la Ley de Contratos del Sector Público o el art. 7 de la Ley General Tributaria. En este orden de ideas, no hay que olvidar que el Derecho Administrativo corresponde a un orden jurisdiccional diferenciado y que se funda en determinados principios que son nítidamente distintos de los propios del Derecho Privado. La razón de ser del Derecho Administrativo se encuentra precisamente en la búsqueda de un marco normativo que garantice simultáneamente la defensa de los derechos de los particulares y la consecución de los intereses generales.


Esta Sala ya ha aclarado en otras ocasiones que la supletoriedad del Derecho Privado con respecto al Derecho Administrativo no opera de modo indiscriminado. Así, en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2012 (rec. núm. 3088/2008) se dice: "Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso- administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.".


Si se adopta este último punto de vista, dista de ser evidente que la cesión de créditos de naturaleza jurídico-administrativa pueda regirse automáticamente por las mismas normas relativas a la cesión de créditos en Derecho Privado. Cuando la legislación administrativa considera que los créditos frente a la Administración deben poder cederse, lo regula expresamente y -dato muy significativo- lo hace en términos no coincidentes con el Código Civil. Así, en materia de contratos administrativos, el art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público establece que "los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a derecho". Obsérvese que lo cedible no es aquí el derecho de crédito, sino algo más circunscrito: el "derecho de cobro". Y para que un derecho de crédito nacido de la ejecución de un contrato administrativo pueda ser cobrado, es preciso -aparte de que haya pasado un plazo y, en su caso, se presente y trámite la correspondiente reclamación- que se hayan dado "las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados" (art. 198 de la Ley de Contratos del Sector Público); es decir, se exige que la Administración haya afirmado que la obra o el servicio se han realizado correctamente. Con arreglo al art. 1112 del Código Civil, ello no sería necesario para la cesión del crédito por parte del contratista: éste podría cederlo a un tercero con anterioridad a que la otra parte manifieste su conformidad con la prestación. Al establecer una regla más restrictiva sobre cesión de créditos, la legislación de contratos administrativos busca, como es obvio, tutelar el interés general, evitando que la Administración tenga que enfrentarse a reclamaciones pecuniarias de terceros cuando aún no ha dado su conformidad a la obra o al servicio. Sólo cuando lo único que falta es cobrar, al haber manifestado la Administración que no tiene objeción alguna sobre la ejecución del contrato administrativo, se permite legalmente la cesión de ese derecho de crédito a un tercero; derecho de crédito que, en este contexto, recibe la significativa denominación de "derecho de cobro". Más aún, siempre en esa línea, el apartado final del art. 200 de la Ley de Contratos del Sector Público dispone: "Las cesiones anteriores al nacimiento de la relación jurídica de la que deriva el derecho de cobro no producirán efectos frente a la Administración.". Ello significa que en el ámbito de los contratos administrativos no cabe nunca la cesión de créditos futuros, algo que también difiere del Derecho Privado.


Elevándose a un plano más general, si la cesión de créditos nacidos de contratos administrativos es notablemente más restringida que en el Derecho Privado, con más razón deben las exigencias de protección del interés general conducir a una solución similar -aun en el silencio de la ley- cuando se trata de créditos dimanantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dos consideraciones son determinantes a este respecto. Por un lado, los créditos aquilianos se adaptan peor que los contractuales a ser objeto de transacciones onerosas, como lo demuestra la experiencia cotidiana del tráfico jurídico-privado. Por otro lado, la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene un carácter esencialmente tuitivo de los ciudadanos, que está solemnemente reconocido por la Constitución misma (arts. 106 y 149.1.18) y encarna una de las garantías fundamentales frente al ejercicio de las potestades administrativas. Es más: la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como es notorio, resulta más beneficiosa para el perjudicado que la de la responsabilidad extracontractual civil. Todo ello determina que para el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración globalmente considerado no resulte indiferente quién puede formular una reclamación de responsabilidad patrimonial, ni tampoco que los derechos a indemnización frente a la Administración -reales o imaginarios- se conviertan en res intra commercium.


De cuanto queda expuesto se sigue que, a juicio de esta Sala, el derecho de crédito que deriva de responsabilidad patrimonial de la Administración sólo puede ser cedido, de manera similar a lo que ocurre en el ámbito de los contratos administrativos, una vez que ha sido reconocido por acto administrativo firme o, en su caso, por sentencia firme (...)


Octavo.- Conviene añadir, a fin de disipar malentendidos, que cuanto queda expuesto se refiere a la cesión del crédito dimanante de responsabilidad patrimonial de la Administración; y no a supuestos diferentes del aquí examinado, como podría ser el relativo a los créditos de las compañías de seguros frente a la Administración, que tiene su regulación propia. Debe insistirse, asimismo, en que esta Sala nada tiene que decir sobre la validez y eficacia jurídico-privada de negocios como el que está en el origen del presente caso.".



Por último, indicar que esta sentencia cuenta con un Voto Particular en el que, su autor, después de una exposición más extensa lo resume en las siguientes conclusiones que, dicho sea con todo el respeto, me convencen más que la decisión mayoritaria:


"1) La cesión de créditos litigiosos se relaciona, pero no identifica con la financiación ajena de litigios, necesitada, en nuestro ordenamiento jurídico de una regulación explícita más allá de la cobertura que proporciona el principio de la autonomía de la voluntad y de la libertad de pactos del artículo 1255 CC.


2) La cesión de créditos frente a la Administración Pública se regula parcialmente en la LCSP, pero no se contempla por la norma de manera general, ni de forma especial respecto de la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de aquella. A resultas de una posible regulación legal es especialmente importante la labor integradora que corresponde a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. La sentencia de la que discrepo así lo ha hecho. Sin embargo, entiendo que era posible otra opción como aquí he defendido.


3) El crédito contemplado en el proceso no es un crédito litigioso del artículo 1535 CC porque cuando se cede no se ha interpuesto siquiera el recurso contencioso- administrativo, y menos aún se ha presentado una contestación a la demanda fundamentada en motivos de fondo generadora de litispendencia.


4) Se trata de una "cesión anticipada" de crédito futuro, posible conforme al artículo 1271 CC.


5) En definitiva y retomando el principio de estas consideraciones, la decisión y sentido del fallo de la sentencia depende de que se reconozca o no que, a los efectos de la cesión, los créditos que puedan surgir como consecuencia de la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad patrimonial de la Administraciones Públicas, son créditos comunes, sin privilegio reconocido por el ordenamiento jurídico, a los que les resultan aplicables las previsiones del Código Civil y la doctrina jurisprudencial de la Sala Primera de este Tribunal Supremo.


La sentencia ha optado por la interpretación e integración que allí se expone y rechaza esa opción. Entiendo, por el contrario, que, a la espera de una regulación expresa, si el legislador lo considera oportuno, cabía otra posibilidad en línea con lo que en buena medida es la realidad en otros ordenamientos jurídicos, en especial en el mundo anglosajón y una práctica cada vez más incorporada a nuestro mundo económico y jurídico".

Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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