La reciente STS de 22/01/2024 (RC 4911/2022) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:
"La administración municipal no puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal del ayuntamiento embargante, incluso cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la administración local, siendo necesario, en estos casos instar, conforme al artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda."
Veremos en primer lugar las circunstancias del caso para después examinar brevemente las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar la jurisprudencia anterior.
Los antecedentes del caso
La Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid, organismo autónomo municipal, abre procedimiento de apremio contra un ciudadano para cobrar 22 deudas correspondientes a sanciones de tráfico y dicta diligencia de embargo por la que traba de su cuenta abierta en una sucursal bancaria de Toledo la cantidad de 2.028,06.-€.
Contra dicha diligencia de embargo interpone recurso de reposición y luego contra su desestimación reclamación económico-administrativa por vulneración del art. 8.3 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales que dice que:
"3. Las actuaciones en materia de inspección o recaudación ejecutiva que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva entidad local en relación con los ingresos de derecho público propios de ésta, serán practicadas por los órganos competentes de la correspondiente comunidad autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y por los órganos competentes del Estado en otro caso, previa solicitud del presidente de la corporación"
El Tribunal Económico-administrativo regional desestima dicha reclamación en base a que el art. 79 del Reglamento General de Recaudación que se ocupa del embargo del dinero en cuentas abiertas en entidades de crédito éstas han convenido con las Administraciones un "Procedimiento centralizado de información y ejecución de embargos de dinero en cuentas abiertas a la vista en Entidades de Depósito por deudas tributarias y otras de derecho público" (comúnmente conocido como "Cuaderno 63")". Así, pues, como para emitir e introducir por el referido sistema centralizado un requerimiento de información y embargo del dinero existente en las cuentas de titularidad de un deudor, dictando la correspondiente diligencia de embargo, el Ayuntamiento no necesitaba realizar ni realizó actuación alguna fuera de su término municipal, la alegación de haberse excedido territorialmente en el ejercicio de su competencia resulta infundada y no puede ser acogida.
Otro sería el caso si, por no existir un procedimiento centralizado convencionalmente admitido y aplicado, como el descrito, el Ayuntamiento hubiera tenido que personarse formalmente en la oficina [...]
[...] Dicho lo anterior, no parece inoportuno recordar, en fin, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que por el hecho de que los bienes sobre los que se proyecta el embargo radiquen fuera del término municipal no queda el Ayuntamiento completamente desapoderado, para ordenarlo, habiéndose establecido como doctrina legal, por Sentencia de 16 de marzo de 2011 (ES:TS:2011:1744), que "El titular del órgano recaudatorio de una Entidad Local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal". Y si un Ayuntamiento puede ordenar el embargo de un bien inmueble ubicado fuera de su territorio, con mayor razón debe reconocerse su capacidad para ordenar el embargo del dinero existente en una cuenta abierta en una entidad de crédito cuando ésta opera en todo el territorio nacional-y por tanto también en el propio término municipal- y dicho dinero, por la propia naturaleza de las cuentas abiertas en las entidades de crédito, carece de una localización física determinada".
Contra dicha resolución, el ciudadano interpone recurso contencioso-administrativo que es resuelto mediante sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 23 de Madrid que estima el recurso y anula el acto impugnado y las actuaciones ejecutivas.
Para ello, en primer lugar la sentencia de instancia rechaza la extensión de lo dicho en la STS de 16/03/2011 respecto a la posibilidad de las entidades locales de trabar embargo sobre bienes inmuebles situados fuera de su término municipal por lo siguiente:
"La doctrina entonces sentada se refiere claramente a las actuaciones meramente cautelares o preventivas. A pesar de que las Entidades Locales gocen de competencia para trabar de forma cautelar los bienes inmuebles (u otros bienes y derechos) situados fuera de su territorio municipal, para que la traba cautelar se convierta en ejecutiva ha de seguirse el cauce previsto en el artículo 8.3 del TRLHL.
El Tribunal Supremo afirmaba en aquella sentencia que "Ninguna duda ofrece que tales actuaciones cautelares todavía no ejecutivas se pueden ejercitar plenamente por los órganos de recaudación municipales a pesar de que el bien no se encuentre ubicado en su ámbito territorial". En estos casos, y a diferencia de lo que sucede en relación con la fase ejecutiva, según argumentaba el Tribunal Supremo, "No se está materializando el cumplimiento por vía coactiva sino sólo asegurando su eventual ejecución, por lo que el límite territorial del término municipal, art. 12 Ley 7/85, de 2 de abril , entendido como el espacio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias, no comporta que la organización municipal tenga prohibido adoptar decisiones cautelares en el seno de un procedimiento respecto del que goza de competencia, que se proyecten en otro término municipal", advirtiendo a continuación que "Cuestión distinta sería el procedimiento de ejecución forzosa de un bien radicado fuera de la circunscripción municipal". Añade el TS que "La exigencia en esta fase cautelar de la citada colaboración interadministrativa comporta una burocratización no querida ni buscada por nuestro ordenamiento en aras al principio de eficacia y economía procedimental que debe inspirar el funcionamiento de la Administración y el pleno desarrollo por las Corporaciones Locales de sus potestades propias".
Así el Tribunal Supremo declara que "El titular del órgano recaudatorio de una entidad local es competente para dictar, en el seno del procedimiento ejecutivo de apremio, mandamiento de anotación preventiva de embargo de bien inmueble, respecto de inmuebles radicados fuera de su término municipal""
Una vez aclarado esto continúa con un argumento muy interesante que es que los avances tecnológicos no amplían la competencia municipal, que se sigue rigiendo por el art. 12 LBRL y 8.3 TRLHL que impiden a las entidades locales embargar cuentas fuera de su ámbito municipal sin recabar la ayuda de la Comunidad Autónoma cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta o de los órganos competentes del Estado en otro caso:
"Por lo demás, no cabe sino reproducir los atinados razonamientos esgrimidos en la demanda formulada: El tenor literal del artículo 8.3 del TRLHL junto con el 12.1 de la LRBRL no deja margen de duda a que las entidades locales deben recabar la colaboración de las Administraciones de ámbito territorial superior para llevar a cabo actuaciones de recaudación ejecutiva fuera de su territorio. El hecho de que la actuación municipal de ejecución forzosa pueda ser ejercitada desde el propio término municipal, sin necesidad de requerirse para la práctica de las actuaciones de que se trate la inmediación en otro lugar de los empleados de los órganos municipales y de que los avances tecnológicos permitan hoy día a cualquier sujeto jurídico-público realizar actuaciones incluso en cualquier punto geográfico, no supone una extensión de las competencias que le confiere el ordenamiento jurídico y que, de manera precisa, delimitan el alcance de sus potestades. Son, por tanto, las competencias definidas en el ordenamiento, las que determinan el alcance de la actuación municipal y no la distancia física, el desplazamiento de un funcionario o la mayor o menor facilidad o disponibilidad de medios tecnológicos para actuar.
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 170.3 c) LGT se han incumplido las normas reguladoras del embargo, toda vez que la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid ha empleado sus potestades de recaudación ejecutiva en clara vulneración de los límites que le impone su competencia territorial al ejecutar un embargo sobre dos cuentas corrientes situadas fuera de su término municipal sin recabar el auxilio de una administración territorial superior, tal como impone el artículo 8.3 del TRLHL. con la consecuencia de que las actuaciones de recaudación ejecutiva efectuadas sin el amparo de la competencia territorial son nulas de pleno derecho, artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y art. 217,1 b) de la LGT ."
En el caso examinado la Administración tributaria del Ayuntamiento demandado embargó un saldo en la cuenta corriente de una sucursal bancaria de la ciudad de Toledo; en palabras de la recurrente, el efecto jurídico del embargo se produce fuera del término municipal de Madrid, y si tales efectos se producen en Toledo es porque los bienes embargados allí estaban, es decir, fuera de su competencia territorial".
Contra dicha sentencia del Juzgado, no recurrible en apelación pero sí en casación por encajar en uno de los supuestos del art. 86.1 LJCA (desarrollado en el punto 3.2 de la práctica procesal del recurso de casación contencioso-administrativa elaborado por el Gabinete Técnico del Tribunal Supremo), se prepara recurso de casación que es admitido por el ATS de 25/01/2023 con el objeto de:
"Determinar si la Administración municipal puede practicar y dictar diligencia de embargo de dinero en cuentas abiertas en sucursales de entidades financieras radicadas fuera del término municipal cuando dicho embargo no requiera la realización material de actuaciones fuera del citado territorio municipal por parte de la Administración local o si, por el contrario, debe instar, conforme el artículo 8.3 del TRLHL, la práctica de dicha actuación a los órganos competentes de la correspondiente Comunidad autónoma o a los órganos competentes del Estado, según corresponda."
La STS de 22/01/2024
La sentencia comentada hace suyos los argumentos del ciudadano que había aceptado la sentencia del Juzgado en base a lo siguiente:
"Específicamente, cuando las actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de un ayuntamiento deben realizarse fuera de su territorio, dicho ente local está imposibilitado jurídicamente para ejercerlas, estando obligado, en tales casos, a acudir a lo dispuesto en el artículo 8.3 TRLRHL. En esa línea se sitúa el artículo 8 RGR, en conexión con el artículo 5.5 LGT. En particular, el primero de esos artículos, relativo a "Recaudación de la Hacienda pública de las entidades locales y de sus organismos autónomos" dispone que:
"Corresponde a las entidades locales y a sus organismos autónomos la recaudación de las deudas cuya gestión tengan atribuida y se llevará a cabo:
a) Directamente por las entidades locales y sus organismos autónomos, de acuerdo con lo establecido en sus normas de atribución de competencias.
b) Por otros entes territoriales a cuyo ámbito pertenezcan cuando así se haya establecido legalmente, cuando con ellos se haya formalizado el correspondiente convenio o cuando se haya delegado esta facultad en ellos, con la distribución de competencias que en su caso se haya establecido entre la entidad local titular del crédito y el ente territorial que desarrolle la gestión recaudatoria.
c) Por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación".
No en vano, el artículo 12.1 LBRL dispone: «El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias». En ocasiones, como la presente, el ayuntamiento pretende el ejercicio extraterritorial de competencias, posibilidad que no es conforme a derecho.
Ese precepto determina, sin sombra alguna de duda, que el término municipal es el ámbito territorial en el que cada municipio ejerce las competencias que le son propias, entre las que se encuentran la recaudación de tributos e ingresos de derecho público propios del ayuntamiento, en este caso, deudas derivadas de multas de tráfico.
Por su parte, el artículo 8.3 TRLRHL regula el supuesto de actuaciones de recaudación ejecutiva por parte de entidades locales que pretendan efectuarse fuera del término municipal de la entidad que ejercita su competencia en materia a recaudatoria, precepto que no permite que, en este caso, el Ayuntamiento de Madrid, realice directamente el embargo de 2.028,06 euros en una cuenta del deudor abierta en una sucursal de la entidad financiera radicada en Toledo, esto es, fuera del término municipal de la administración actuante."
En función de todo ello, desestima el recurso, confirma la sentencia del Juzgado y sienta con carácter general la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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