La STS de 27/05/2024 (RC 2408/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial:
"la naturaleza de corporaciones de derecho público y el deber de colaboración entre administraciones no otorga a entidades como las cofradías de pescadores la función de ser oficinas de registro para las Administraciones Públicas, salvo en los casos y con el alcance que se determine por una disposición general del Estado o de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias".
Como es habitual vamos a ver primero los antecedentes y a continuación las razones por las que el Tribunal Supremo fija esa jurisprudencia y resuelve el caso concreto.
Los antecedentes
Unos pescadores de Conil de la Frontera (Cádiz) solicitan en 2019 unas ayudas convocadas por Orden ministerial de 27 de noviembre de 2018 derivadas de la no renovación del Acuerdo entre la UE y Marruecos. Mediante resoluciones de 6/2/2019 del Director provincial del Instituto Social de la Marina (ISM) de Cádiz son desestimadas y les son notificadas entre los días 12 y 14 de febrero de 2019.
Contra dicha desestimación los marineros presentan recurso de reposición en la Cofradía de pescadores de Conil los días 7, 8 y 11 de marzo de 2019, constando un registro manual de entrada con un cajetín de la Cofradía de Pescadores sobre "Registros Documentos" en el que figura el número de documento y la fecha de entrada de los documentos/recursos. Dichos recursos tienen también entrada en el registro del ISM el 22 de marzo de 2019.
Mediante resoluciones del Director del ISM de 28 de marzo de 2019 se inadmiten dichos recursos de reposición por extemporáneos, al haber transcurrido el plazo de un mes del art. 124.1 LPAC entre la notificación de las resoluciones y la presentación de los recursos de reposición en el registro del ISM; no le otorga validez a la presentación dentro de dicho plazo de un mes realizado en el registro de la Cofradía de pescadores de Conil.
Contra dichas resoluciones se interpone recurso contencioso-administrativo y mediante sentencia de la Audiencia Nacional de 13/02/2021 se estima el recurso.
La sentencia entiende que las Cofradías de pescadores son corporaciones de derecho público porque así lo dicen el art. 45 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado y el Decreto 86/2004, de 2 de marzo, sobre Cofradías de Pescadores y sus Federaciones andaluz; y que, además, en éste último, con la redacción por entonces vigente, decía en su art. 3.4 que "En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, actuarán como oficinas públicas de recepción, registro y tramitación de documentación dirigida a la Administración Pesquera de la Comunidad Autónoma de Andalucía". A continuación, citando los arts. 141 y 142 LRJSP añade:
"Lo anterior en relación con el deber de colaboración entre las distintas Administraciones que establece la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Publico, a cuyo tenor cada una de dichas administraciones está obligada a suministrar a las demás la información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad a la que se dirige la solicitud.
Tenido además en cuenta la amplitud y flexibilidad que, respecto de la presentación de documentos por los interesados a los órganos de la Administración, deriva del articulo 16.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, todo ello de conformidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte del artículo 24.1 de la Constitución, del que deriva la necesidad de llevar a cabo una interpretación de la normativa favorable posible a la defensa de los derechos de los ciudadanos, entre ellos, el derecho de acceso a los recursos legalmente previstos.
Consideramos, en definitiva, que es válida y ha de otorgarse efectos a la presentación de los recursos de reposición llevada a cabo por los actores ante la Cofradía de Pescadores de Conil, con fechas de 7 de marzo, 8 de marzo (la mayoría de ellos) y 11 de marzo de 2019, por lo que su interposición se encuentra dentro del plazo de un mes previsto en el artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, debiendo la Administración tener por planteados en plazo tales recursos de reposición y entrar a resolver sobre el fondo de la controversia, dando respuesta a las alegaciones y razonamientos que en ellos se contienen."
La Abogacía del Estado y la Letrada de la Seguridad Social prepararon recurso de casación que fue admitido mediante ATS de 27/10/2022 para determinar:
"si, atendiendo a la consideración de las Cofradías de pescadores a estos efectos como corporaciones de derecho público de conformidad con el artículo 45 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado , es válida y ha de otorgarse efectos a la presentación en sus registros de solicitudes, escritos o recursos dirigidos a la Administración General del Estado conforme a lo previsto en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ."
La STS de 27/05/2024
La sentencia comentada rechaza que las Cofradías puedan servir de oficina de registro para la Administración General del Estado, rebatiendo uno por uno los tres argumentos de la sentencia recurrida.
Sobre la posibilidad prevista en el art. 3.4 del Decreto andaluz dice lo siguiente:
"En primer lugar, el tenor literal del decreto andaluz es taxativo respecto al alcance de la función de registro de las cofradías de pescadores de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pues se la atribuye exclusivamente en relación con la Administración pesquera andaluza. Semejante atribución limitada es congruente con el rango y origen de la norma, es decir, es lógico que un decreto de la Comunidad Autónoma le atribuya una función de registro sólo respecto de la Administración autonómica y aun así, lo ha hecho sólo respecto a la Administración sectorial en la materia propia de dichas entidades...
Ello no resulta alterado por la naturaleza de corporación de derecho público de las cofradías de pescadores, con personalidad jurídica plena y capacidad de obrar, naturaleza que se les atribuye no ya sólo por el referido decreto andaluz, sino por la propia Ley de Pesca Marítima del Estado (Ley 3/2001, de 26 de marzo) en su artículo 45, pues tales caracteres no implican per se la atribución de ser registros públicos para cualesquiera administración pública. El artículo 46 de la citada Ley enumera las funciones de las cofradías de pescadores y la función de su oficina de registro no cabe en ninguna de las enumeradas expresamente..."
Respecto al deber de colaboración de los arts. 141 y 142 LRJSP niega también que pueda servir para llegar a admitir como fecha de presentación de los recursos la fecha de entrada en el registro de la Cofradía de pescadores porque:
"Ni el facilitar información a otra Administración en beneficio último de los ciudadanos o para el ejercicio de sus competencias (arts. 141.1.c y 142.a respectivamente) ni prestar la colaboración que se les hubiera requerido por otra Administración (141.1.d) o colaborar para la ejecución de actos en los supuestos referidos en el artículo 141.3 pueden comprender la atribución a las cofradías de pescadores de la función de registro destinado a otra administración, fuera de los supuestos que se contemplen expresamente en el decreto andaluz que las regula, y que en este caso se limita a la Administración Pesquera de Andalucía. No obsta a esta conclusión el que tanto las cofradías como el Instituto Social de la Marina tuvieran en común funciones de apoyo social, pues esta común dedicación a tareas sociales no evita la falta de atribución de una competencia de orden administrativo, como lo es la función de registro público"
Por último, respecto a la amplitud y flexibilidad de la regulación administrativa sobre la presentación de documentos por los interesados a los órganos de la Administración tampoco sirve para el Tribunal Supremo y a los lugares de presentación del art. 16.4 LPAC la sentencia dice que:
"...ninguna de las posibilidades enumeradas en el precepto transcrito permite considerar a las cofradías de pescadores oficinas de registro fuera de la Administración Pesquera de Andalucía. En efecto, no han sido calificadas como oficinas de asistencia en materia de registros -como pudieran haberlo sido- por ninguna disposición estatal o autonómica, única vía por la que hubieran podido quedar comprendidas en el precepto. Así, no se incluyen en el listado actualizado que se publica en el portal de la administración, según lo que dispone la resolución de 4 de noviembre de 2003, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se hace pública la relación de las oficinas de registro propias y concertadas con la Administración General del Estado y sus organismos autónomos, así como tampoco constan en ningún listado análogo de la Comunidad Autónoma de Andalucía. No es posible, en definitiva, otorgar a las cofradías de pescadores la función de registro más allá de lo que prevé el decreto autonómico 86/2004 para la Administración Pesquera de la Comunidad Autónoma de Andalucía."
En virtud de todo ello, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio y "por las mismas razones" revoca la sentencia apelada, desestimando el recurso contencioso-administrativo y confirmando la inadmisión de los recursos de reposición por extemporáneos; eso sí sin imponer las costas en ninguna de las instancias "habida cuenta de las dudas de derecho que concurren en el caso como se evidencia por la estimación del recurso contencioso-administrativo por la Sala de instancia".
Algunas reflexiones
Quizás la Sala Tercera en esta sentencia podría haber fijado igualmente la doctrina jurisprudencial que hemos visto pero, al mismo tiempo, en vista de las especiales circunstancias del caso, haber confirmado la sentencia y entendido que los recursos de reposición contra la desestimación de las ayudas estaban presentados en plazo, por las siguientes razones:
En primer lugar, el art. 16.4.e) LPAC indica que "Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse: e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes". En nuestro caso este otro lugar eran las Cofradías de pescadores porque en esa otra disposición por entonces vigente, el art. 3.4 del Decreto 86/2004 autonómico decía que "En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, actuarán como oficinas públicas de recepción, registro y tramitación de documentación dirigida a la Administración Pesquera de la Comunidad Autónoma de Andalucía".
Si el párrafo segundo del art. 16.4 LPAC añade la plena interoperabilidad del registro de la Comunidad Autónoma con el Instituto Social de la Marina "de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros", no parece descabellado interpretar que, aunque indirectamente, la presentación por los pescadores en ese otro registro autorizado de la Cofradía de pescadores de sus recursos habría tenido los mismos efectos interruptivos que si lo hubiesen presentado directamente en la oficina de asistencia en materia de registros de la Comunidad Autónoma andaluza; y, de este modo, poder considerar que los recursos estaban en plazo.
En segundo lugar, por aplicación del principio de confianza legítima del art. 3.1.e) de la Ley 40/2015; cuando los pescadores presentaron sus recursos dentro del plazo en la Cofradía de pescadores no sólo no se les informó que no era el lugar adecuado, sino que, además, se les puso a cada uno de los diecinueve un cajetín de registro de documentos, en el que figura el número de documento y la fecha de entrada.
Parece claro que esta acción generó en aquel momento en los marineros, no expertos en el procedimiento administrativo común, la confianza legítima de que la Cofradía era un lugar válido para presentar recursos administrativos contra el Instituto Social de la Marina; por lo que por aplicación de dicho principio, se debería de haber considerado que los recursos de reposición sí estaban presentados en plazo.
En tercer lugar, a mi juicio, la interpretación realizada en este caso por la Sala Tercera que deja imprejuzgada la cuestión de fondo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva y a no sufrir indefensión del art. 24 CE de los recurrentes, en su vertiente de acceso a la jurisdicción y su derecho a un proceso equitativo y a ser oídos ante un Tribunal del art. 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Respecto a esto último, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos citada en la STEDH de 8/11/22 (asunto Marina Aucanada Group, S.L. contra España) nos dice que:
"39. Los principios relevantes en relación con el derecho de acceso a un tribunal se han resumido en Zubac c. Croacia ([GC], no. 40160/12, §§ 76-78, 5 de abril de 2018). La Corte destaca que el derecho de acceso a un tribunal puede estar sujeto a limitaciones, las cuales, sin embargo, no deben restringir el acceso dejado al individuo de tal manera o en tal medida que se menoscabe la esencia misma del derecho. Además, una limitación no será compatible con el artículo 6 § 1 si no persigue un fin legítimo y si no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se persigue (ibíd., § 78). El derecho de acceso a un tribunal se ve afectado cuando las normas dejan de servir a los fines de la seguridad jurídica y de la correcta administración de justicia y constituyen una especie de barrera que impide que el litigante sea resuelto en cuanto al fondo por el tribunal competente ( véase Kart c. Turquía [GC], nº 8917/05, § 79, ECHR 2009 (extractos), y Arrozpide Sarasola y otros c. España , núms. 65101/16 y otros 2, § 98, 23 de octubre de 2018)".
Por todo ello, entiendo que, sin perjuicio de la doctrina jurisprudencial fijada, debería de haberse interpretado que los recursos de reposición de los pescadores estaban presentados en plazo y haberse obligado a la Administración a resolver el fondo de la controversia, dando respuesta a las alegaciones y razonamientos planteados por los recurrentes.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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