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BLOG DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

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La indefensión por no dar audiencia de un informe determinante no cabe sanarla en fase de recurso


La STS de 3/07/2023 (RC 6363/2021) ha dictado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial sobre la posibilidad o no de subsanar en fase de recurso de reposición la omisión del trámite de audiencia de un informe determinante de la resolución que no fue previamente notificado:


"Teniendo en cuenta las precisiones que antes hemos hecho sobre la manera en que aparece formulada la cuestión de interés casacional, procede dar respuesta a dicha cuestión declarando que: (i) no cabe excluir que en determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia al interesado en un procedimiento administrativo puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que materialmente eviten que se produzca indefensión; y (ii) el menoscabo del derecho de defensa que resulta de la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido el interesado la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición".

Los antecedentes del caso


En el art. 14 de la Ley 9/2015 de la Comunidad de Madrid se estableció un Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.


Dentro de dicho procedimiento se establecía en su apartado Cinco que "4. Tampoco podrá suscribirse contrato de arrendamiento, cuando consten sentencias judiciales condenatorias consecuencia de conflictos vecinales o informes de la Agencia de Vivienda Social o de cualquier otro órgano administrativo acreditativos de conflictividad vecinal de los que resulte responsable el solicitante u otro miembro de la unidad familiar."


La recurrente solicita la regularización de su ocupación y, sin que se le hubiese dado trámite de audiencia, en la resolución de 24/07/2018 de la Consejería en que se le deniega, se hace alusión al informe negativo de la Agencia de Vivienda Social (AVS) de 12/07/2018 acreditativo de la existencia de conflictividad vecinal.


Contra dicha resolución interpone recurso de reposición a la que adjunta un escrito firmado por diversos vecinos del inmueble en el que niegan que la solicitante fuese causante de dicha conflictividad vecinal.


El recurso es desestimado en base a la mayor objetividad e imparcialidad del Informe técnico de la AVS y que según el artículo 118.1 LPAC en relación con la resolución de los recursos: "no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho".


Se interpone recurso contencioso-administrativo que es estimado parcialmente por la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 32 de Madrid de 11/11/2019.


Dicha estimación que ordena retrotraer las actuaciones para que la Administración abra un período de prueba en el trámite del recurso de reposición, admita las pruebas propuestas por la recurrente y las valores para dictar una nueva resolución lo es por entender que "cerrar la puerta a la presentación de alegaciones y pruebas que desvirtúen el informe técnico en vía de recurso supone una clara indefensión a la recurrente, puesto que éste no pudo aportarlos en el procedimiento administrativo, en cuanto que esté solicitó la regularización de la vivienda y el siguiente trámite del que tuvo conocimiento fue la resolución denegatoria de la Administración demandada. Dicha resolución fue objeto de recurso y aportación de pruebas, por lo tanto la Administración causó indefensión a la demandante, que no pudo rebatir el informe técnico que motiva la denegación de la regularización y ésta no se puede amparar en el art. 118 de la Ley 39/2015 para no entrar a valorar las pruebas aportadas".

Dicha sentencia es revocada por la STSJ de Madrid de 11/06/2021 por las siguientes razones:


- Porque en la Ley 9/2015 que creó este trámite de regularización no existe la obligación de conceder ningún trámite de audiencia previo a resolver si el Informe acreditativo de la existencia de conflictividad vecinal es negativo.


- Porque aunque la resolución que desestima el recurso de reposición hace referencia al art. 118 LPAC en realidad sí que fue valorado el escrito de los vecinos que rebate esa conflictividad vecinal para negar que pueda prevalecer frente al informe imparcial y objetivo de la AVS; además también solicitó y le fue denegada la prueba testifical de dichos vecinos en el Juzgado (aunque le fue denegada), por lo que entiende que no ha sufrido indefensión material alguna.


- Porque la situación de vulnerabilidad económica de la recurrente o la existencia de menores pueda ser causa de estimación del recurso, sin perjuicio de que puedan ser tenidas en cuenta en la ejecución del desalojo. Sobre esto último les dejo esta entrada.

Mediante ATS de 26/01/2022 se admite a trámite el recurso de casación para determinar como cuestión de interés casacional objetivo la siguiente:


"...determinar si la Comunidad de Madrid, ante la existencia de un informe de conflictividad vecinal emitido por la Agencia de Vivienda Social (al que se refiere el apartado Cinco.4 del artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estaba obligada o no, conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a poner dicho informe en conocimiento del solicitante de regulación de vivienda con anterioridad a dictar la resolución de regularización, y ello a fin de poder efectuar las alegaciones que estimara pertinentes respecto del mismo y, en su caso, proponer la prueba que considerara oportuna tendente a desvirtuarlo.


Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación, son los artículos 118.1, 82, 76, 77.1, 78 y 53.1.a) Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso".

Las razones del Tribunal Supremo


La sentencia comienza puntualizando que:


"...la cuestión formulada en el auto de admisión del recurso no guarda entera correspondencia con la controversia planteada en el proceso de instancia y en apelación; y, como acabamos de ver, la discrepancia entre la sentencia del Juzgado y la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no reside en realidad en si existió o no trámite de audiencia en un sentido formal -ambas resoluciones admiten que no lo hubo- sino en si se ha producido, o no, un resultado de indefensión en sentido material".


A continuación corrige al TSJ de Madrid y aclara que, en defecto de previsión específica sobre el trámite de audiencia en la norma especial, debe de aplicarse la ley General, concretamente los arts. 82 y 118 LPAC; hace una interpretación analógica de éste último identificado la falta de audiencia con la novedad de un documento no recogido en el expediente originario:


"En primer lugar, no es cierto que en la regulación procedimental aplicable al caso no exista una previsión que haga necesario el trámite de audiencia pues, a falta de una mención expresa a dicho trámite en la normativa sectorial, resultan plenamente aplicables las disposiciones relativas a la audiencia de los interesados contenidas en los artículos 82 y 118.1 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En particular, el artículo 118.1 -que expresamente se cita en la sentencia del Juzgado y cuya vulneración se denuncia en el recurso de casación- establece la exigencia de audiencia a los interesados "cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario". Y esto es precisamente lo que aquí sucede pues el informe de conflictividad vecinal de la Agencia de Vivienda Social se emitió inmediatamente antes de la resolución que puso fin al procedimiento, y, sin que la recurrente hubiera tenido ocasión de conocerlo, constituye el principal sustento, prácticamente el único, de la decisión final que se adopta. No hay duda, por tanto, de que se trataba de un elemento de juicio determinante que la interesada tenía derecho a conocer y sobre el que debería haber podido formular alegaciones antes de que se dictase la resolución...


...en el plano estrictamente procedimental, difícilmente cabe reprochar a la recurrente que aportase el documento suscrito por varios vecinos con el recurso de reposición cuando, como sabemos, hasta que se dictó la resolución administrativa no tuvo noticia del informe de conflictividad al que nos venimos refriendo".


Sobre la relación entre el art. 118.1 LPAC y el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa les dejo esta entrada.

En segundo lugar, señala que la indefensión sufrida al resolver el procedimiento sin haberle dado previo traslado del informe de la AVS determinante de la resolución denegatoria no se sana permitiendo aportar el escrito de los vecinos en fase de recurso de reposición; tiene que notificarse antes de que se dicte resolución:


"...en lo que se refiere a la concurrencia de indefensión en sentido material, es oportuno señalar, aunque parezca una obviedad recordarlo, que para una plena efectividad del derecho de defensa la audiencia del interesado debe materializarse antes de que recaiga la resolución que pone fin al procedimiento. No excluimos que en determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que eviten que se produzca indefensión; pero no es este el caso.

En efecto, atendiendo a la secuencia procedimental que la propia sentencia recurrida describe, entendemos que el menoscabo en el derecho de defensa del interesado que produce la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición. Como ya hemos señalado, la audiencia del interesado ha de tener lugar, por su propia naturaleza y finalidad, antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento.

En fn, en el caso que nos ocupa es oportuno destacar -aunque no lo hizo la sentencia del Juzgado y tampoco la que resolvió el recurso de apelación- que la solicitud de regularización señalaba expresamente que en la vivienda residían los dos hijos de la recurrente, menores de edad, lo que obligaba a una ponderación específica en ese punto y a extremar las garantías procedimentales para una plena efectividad del derecho de defensa".

En función de todo ello, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio, estima el recurso, casa la sentencia del TSJM y confirma la dictada por el Juzgado.


No accede a la petición de resolver definitivamente el fondo del asunto y acuerda retrotraer las actuaciones por dos razones:


"En primer lugar, Dª Blanca se mostró en su día conforme con la sentencia del Juzgado y no la recurrió en apelación, como sí hizo la Comunidad de Madrid; lo que implica que la Sra. Blanca asumió el pronunciamiento de retroacción de actuaciones del que ahora pretende apartarse.


En segundo lugar, la plena realización de su derecho de defensa exige -ya lo hemos señalado- que Dª Blanca tenga ocasión de formular alegaciones y proponer pruebas para intentar desvirtuar el informe de conflictividad vecinal al que tantas referencias llevamos hechas; pero con los elementos de juicio disponibles no cabe reconocer en este momento el derecho de la recurrente a la regularización que pretende".


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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