La anulación de la licencia urbanística de legalización de lo construido sin licencia no genera la responsabilidad patrimonial de la Administración (STS de 14/09/2026)
La STS de 14/09/2026 (RC 5217/2024. Ponente D. José Luis Quesada Varea) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial con relación a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación de licencias urbanísticas:
«no es indemnizable en caso de anulación de licencias urbanísticas aquella parte de la obra que fue ejecutada sin licencia, aunque hubiera sido objeto de legalización posterior»
Los antecedentes
El 21/10/2010 un ayuntamiento asturiano concede una licencia de obra para la reforma y ampliación de una vivienda unifamiliar y el 15/12/2011 se otorga otra a los modificados I y II del mismo proyecto.
Como la titular de esas licencias no estaba ejecutándolas conforme a lo autorizado, el ayuntamiento inició un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística que finalizó concediendo una licencia de legalización el 27/09/2012 a otros dos modificados del proyecto (III y IV).
Las dos licencias de obras iniciales y la licencia de legalización fueron anuladas por sentencias de 15/11/2013 y 1/9/2014 de los juzgados 6 y 2 de lo contencioso-administrativo, que fueron confirmadas en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias.
El 29/12/2016 el ayuntamiento dictó nueva resolución de legalización de la obra en base a una modificación del planeamiento pero también fue anulada en ejecución de sentencia.
El 9/01/2020 se produce la demolición de la vivienda.
La propietaria de la vivienda y titular de las licencias anuladas presenta reclamación de responsabilidad patrimonial contra el Ayuntamiento que es desestimada por silencio administrativo negativo (art. 91.3 Ley 39/2015).
Contra dicha desestimación presunta la perjudicada interpone recurso contencioso-administrativo. En este proceso el Ayuntamiento defendía que no tenía que abonar la cantidad correspondiente a los gastos de construcción y demolición de los dos reformados III y IV que se correspondían con las obras ejecutadas ilegalmente que habían sido objeto de posterior legalización una vez instruido el procedimiento de restauración de la legalidad.
Por sentencia de 18/01/2023 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Oviedo se estima parcialmente el recurso; se declara la existencia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por la anulación de todas las licencias otorgadas, las de obras y las de legalización y se condena al Ayuntamiento a abonar a la perjudicada la cantidad de 979.011,64€ por los daños sufridos.
Por auto de 28/03/2023 se estima la solicitud de aclaración del Ayuntamiento para incluir en el fallo de la sentencia la condena solidaria de dos aseguradoras municipales.
Contra la sentencia una vez aclarada se interpone recurso de apelación por el Ayuntamiento y las dos entidades aseguradoras.
La STSJ de Asturias (Rec. 163/2023. Ponente D.Jorge Germán Rubiera Álvarez) estimó parcialmente el recurso interpuesto contra las entidades aseguradoras porque en la demanda la persona perjudicada no había pedido su condena:
«Este motivo de apelación ha de ser acogido, pues aun cuando ambas compañías fueron emplazadas por el Ayuntamiento de Castrillón (art. 21.1.c) de la LJCA), de acuerdo con el principio de congruencia establecido en el art. 33.1 de la LJCA, dado que la pretensión deducida en la demanda solo se dirige contra el Ayuntamiento de Castrillón, solo puede dictarse un pronunciamiento condenatorio respecto a este último.
En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2010, recurso 7584/2005, señala que "En cuanto al recurso de casación de Axa Aurora Ibérica S.A., su motivo primero merece sin duda ser acogido. Consta en los autos que la demanda de la señora Gregoria se dirigió únicamente contra el Servicio Galego de Saude, dependiente de la Xunta de Galicia. De aquí que hacer un pronunciamiento condenatorio también contra la aseguradora de la Administración suponga incongruencia por exceso... Que quepa dirigirse directamente contra el asegurador no exime de la carga de ejercer la acción. En otras palabras, si, aun teniendo acción directa contra el asegurador, el perjudicado no lo demanda, no es posible que el órgano judicial extienda al asegurador la condena pronunciada contra el causante del daño... Esta conclusión, por lo demás, no se ve enervada por el hecho de que Axa Aurora Ibérica S.A. se personara como codemandada. La condición de codemandado en el proceso contencioso-administrativo puede obedecer a dos razones: primera, que el actor haya dirigido su demanda no sólo contra la Administración, sino también contra otra persona; y segunda, que otra persona, cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos pueden verse afectados por la sentencia, se persone por propia iniciativa en el proceso, para sostener la posición de la Administración. Mientras que en el primer supuesto es claro que cabe condenar al codemandado, por la evidente razón de que la acción se dirige contra él, ello no ocurre en el segundo supuesto".
Siendo esto así, resulta improcedente realizar un pronunciamiento acerca de la cobertura de la reclamación por las pólizas concertadas entre el Ayuntamiento y Zurich y/o Allianz. En efecto, si la demandante no solicitó la condena de ninguna de estas aseguradoras, queda al margen del proceso las alegaciones referidas a la vigencia y alcance de las pólizas que pudiera haber suscrito dicho Ayuntamiento, de modo que la realización de un pronunciamiento sobre tales extremos haría incurrir a la sentencia en incongruencia, todo ello sin perjuicio de las acciones que puedan entablarse ante el órgano jurisdiccional competente en orden a dirimir tal controversia.
Solicita Allianz en el suplico del recurso de apelación que se le absuelva de todos los pedimentos de la demanda. Aun cuando dicha compañía en su escrito de contestación a la demanda alegó su falta de legitimación pasiva, ya que no había sido demandada, en el recurso de apelación se centra en la falta de cobertura temporal de su póliza respecto al siniestro. Ya hemos visto que esta última cuestión queda extra muros de este proceso, y el hecho de que en el recurso de apelación no se incidiese en la ausencia de una petición de condena por parte de la demandante, no impide estimar la pretensión de Allianz, por cuanto, se trata de una cuestión de orden público procesal, debiendo seguirse el mismo criterio para ambas compañías aseguradoras».
En cuanto a la pretensión de las apelantes de que se excluyesen las obras ilegales que habían sido legalizadas posteriormente porque «el efecto lesivo de esa extralimitación en la ejecución de las obras no puede ser atribuida a la Administración», la Sala asturiana la rechaza por lo siguiente:
«Por el Magistrado de instancia, en la sentencia apelada, no se acoge este motivo impugnatorio al entender que no cabe establecer la diferenciación entre los daños derivados de la licencia inicial y de su modificado frente a las ulteriores licencias de legalización, pues la legalización acordada en sede administrativa tiene los mismos efectos que la licencia inicial, significando que la realización por el administrado de las obras al amparo de una resolución de legalización, tiene la misma consideración urbanística que la inicial, por lo que no existe ninguna diferencia en cuanto a los efectos de la ulterior anulación o nulidad, debiendo integrarse igualmente en el seno de la responsabilidad patrimonial.
Procede confirmar, en el presente caso, el criterio mantenido en la sentencia impugnada, en cuanto la licencia es un acto declarativo de derechos, acto propio del Ayuntamiento, quien, al concederla, se coloca en posición de responsabilidad ante una eventual anulación de dicha licencia, al otorgar a su peticionario la confianza legítima de que, en este caso, el proyecto de legalización presentado se ajusta a la normativa urbanística de aplicación, ello sin perjuicio de las consecuencias sancionadoras que pudieran exigirse por la realización de las obras. Así los efectos de la licencia inicial de obras y la licencia de legalización son los mismos, produciendo el efecto, como apunta la parte apelada, de que la edificación queda incorporada al patrimonio de su titular, de modo que la posterior anulación de la licencia, es susceptible de producir perjuicios al mismo si comporta la demolición de una obra que se encontraba en una suerte de patrimonialización por el licenciatario.
Como se señala en la sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2021, recurso 259/2020, "las licencias urbanísticas tienen carácter reglado, pues constituye un acto debido en cuanto que necesariamente «debe» otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable; su finalidad es verificar la conformidad de la actividad proyectada con el ordenamiento, de tal manera que si el proyecto es acorde con la legislación urbanística aplicable vigente, otorgará la licencia; y en caso contrario la denegará" Y al examinar las licencias de legalización indica que "la licencia de legalización se mueve en el plano de remover obstáculos jurídicos para verificar el acomodo de una obra a la previsión normativa urbanística... el Ayuntamiento se limita a otorgar una licencia urbanística en caso de verificar de forma reglada la compatibilidad entre lo solicitado y el planeamiento, que se expresa en la licencia de legalización".
En el caso de autos, la circunstancia que genera el daño cuya indemnización se reclama, es la anulación de la licencia de legalización (las concedidas el 27 de septiembre de 2012 y el 29 de diciembre de 2016) otorgada por el Ayuntamiento, lo que comporta una defraudación de la confianza legítima generada en la recurrente por el acto de concesión de la licencia, siendo susceptible de reparación cuando concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración».
Mediante ATS de 17/12/2025 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento con el objeto de:
«Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar el régimen de responsabilidad patrimonial por anulación de licencias de legalización de edificaciones previamente ejecutadas sin licencia, determinando si integra el derecho a indemnización el volumen de lo edificado o construido previamente, sin la cobertura de la licencia luego anulada».
La STS de 14/09/2026
La sentencia a la hora de fijar jurisprudencia aunque admite que la licencia de legalización es un título habilitante igual al de la licencia de obras, aclara que a los efectos de la responsabilidad patrimonial de la Administración no funcionan igual. En el caso de las obras ilegales es el perjudicado el que las construyó sin licencia por su cuenta y riesgo; con lo que si son legalizadas y posteriormente se anula esta licencia de legalización y hay que tirarlas, la Administración no debe indemnizar a quien se había previamente colocado voluntariamente en esa posición de riesgo. Se basa en la teoría de la causalidad adecuada, razonándolo del modo siguiente:
«I.- La Sala considera que la sentencia impugnada extiende sin suficiente fundamento los efectos urbanísticos de las licencias de legalización a la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Por supuesto, la legalización posterior de las obras realizadas sin licencia implica un juicio favorable a la viabilidad urbanística de la construcción, con igual alcance en este ámbito que el otorgamiento de licencia previa. Se trata de títulos habilitantes de igual entidad.
Pero la responsabilidad patrimonial de la Administración por anulación de licencias o «títulos administrativos habilitantes de obras» -supuesto de responsabilidad con expreso respaldo legal en el artículo 48.d) TRLSRU- está necesariamente sujeta a los principios o requisitos básicos de la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 32 LRJSP), entre ellos que el daño que sufre el administrado sea consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla.
Sobre el nexo causal se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal, que se ha decantado a favor de la denominada teoría de la causalidad adecuada, «que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos», de manera que la acción causante «resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios» (así, en STS de 28 de noviembre de 1998, rec. 2864/1994, con un criterio mantenido también en SSTS de 23 de julio de 2015, rec. 3323/2014; 8 de marzo de 2016, rec. 2658/2014; núm. 1697/2022, de 20 de diciembre, rec. 1444/2022; núm. 1281/2023, de 18 de octubre, rec. 4053/2022, y otras).
La contribución causal del perjudicado al daño, en función de su entidad, puede exonerar de responsabilidad a la Administración o atenuarla. Según el artículo 48.d), la Administración queda eximida de responsabilidad cuando el interesado incurre en dolo, culpa o negligencia grave.
II.- En los casos de anulación de licencias urbanísticas la consecuencia inherente es el derribo de la edificación o, solo si es posible, su modificación externa (STS de 31 de marzo de 2010, rec. 6214/2007). En el caso de este litigio, dicha consecuencia ha consistido en la demolición de la construcción, de manera que la lesión patrimonial sufrida por el ciudadano comprende los gastos invertidos en la construcción y en la demolición de la obra autorizada. La atribución causal de ese daño al Ayuntamiento descansa en la improcedente autorización para realizar la obra (SSTS de 26 de septiembre de 2000, rec. 3456/96; 20 de enero 2005, rec. 4644/2001, 27 de mayo de 2008, rec. 1678/2004, y las muchas que éstas citan). El vínculo o elemento de conexión entre ambos actos radica en que la autorización o licencia urbanística genera en quien la obtiene la legítima confianza en la legalidad de la obra licenciada y su derecho a ejecutarla y mantenerla. Por tanto, la licencia constituye un acto anterior en el tiempo al daño. Solo cuando esa confianza se ha visto defraudada por la anulación de la licencia, puede decirse que la lesión es imputable a la Administración autorizante.
Ahora bien, no ocurre lo mismo cuando el damnificado actúa por propia iniciativa y realiza una construcción sin contar con la licencia preceptiva. En ese caso no puede haber confianza en la licencia porque, sencillamente, no hay tal. La licencia otorgada en el procedimiento de regularización es un acto posterior y, por eso, inhábil para inducir a la realización de la obra o de la parte de ésta no cubierta por la licencia.
Sobre un supuesto de responsabilidad patrimonial por demolición de una obra sin licencia nos pronunciamos en sentido desestimatorio en la STS 12 de julio de 2006 (rec. 2855/2002), aunque no había constancia de que hubiera sido legalizada. En todo caso, la legalización posterior de parte de la obra nunca puede ser el factor causal determinante del daño»
Sobre la legítima confianza como base del derecho a la indemnización por anulación de actos administrativos, les recomiendo este artículo de 2006 del profesor Luis Medina Alcoz «Confianza legítima y responsabilidad patrimonial». En este otro de 2020 «El problema de la culpa en la responsabilidad patrimonial por acto administrativo: Análisis crítico de la jurisprudencia del Tribunal Supremo» el mismo autor decía sobre la responsabilidad por incumplimiento de la Administración de sus deberes legales que, entre sus supuestos se encuentra la responsabilidad por deslealtad que «deriva del incumplimiento de la obligación de conducirse en todo momento de acuerdo con las exigencias de la buena fe. Dos son los supuestos característicos: por un lado, la generación indebida de confianza en la obtención de una utilidad y, por otro, la generación indebida de confianza en la conservación de una utilidad (...) En el segundo caso, la Administración adopta una resolución favorable contraria a derecho que genera en el beneficiario de buena fe una confianza en el disfrute de la utilidad resultante; confianza que la correcta aplicación del derecho obliga a frustrar en vía de revisión de oficio o recurso (administrativo o contencioso-administrativo), anulando aquella resolución. En este caso, los daños a la confianza se corresponden con los gastos e inversiones que el destinatario del acto favorable habría dejado de realizar de haber sabido que no tenía derecho a conservar la utilidad o, alternativamente, con los beneficios que tales actos de disposición habrían rendido en otra actividad»
En el presente caso, como explica la sentencia comentada, ninguna confianza legítima podría existir en el perjudicado porque había sido quien había construido las obras de manera ilegal, sabiendo que no podía hacerlas. La anulación de la posterior legalización no había hecho otra cosa que dejarle exactamente en el mismo punto de partida que con su actuación al margen de la ley se había colocado voluntariamente.
Otra cosa distinta sería si, una vez legalizadas las obras, le hubiese vendido la vivienda a un tercero y que finalmente se anulase dicha licencia. A mi juicio, en ese caso, sí que habría una responsabilidad municipal por haber creado en el comprador la confianza legítima de que las obras, inicialmente ilegales, habían recibido el beneplácito municipal.
Aplicando la jurisprudencia fijada que hemos visto al inicio («no es indemnizable en caso de anulación de licencias urbanísticas aquella parte de la obra que fue ejecutada sin licencia, aunque hubiera sido objeto de legalización posterior»), el Tribunal Supremo estima el recurso del Ayuntamiento declarando que deben ser excluidas de la indemnización de 979.011,64€ el valor de construcción y demolición de las obras de los modificados III y IV del proyecto constructivo construidas sin licencia por no ser responsable el Ayuntamiento, cuantificación que no está realizada y que por su carácter técnico dejan para la ejecución de la sentencia.
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Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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