El Tribunal Supremo reitera su doctrina de que el plazo para recurrir un plan urbanístico en caso de publicación y de notificación empieza a contar desde la última de ellas (STS 10/06/2026)

Diego Gómez Fernández
hace 2 días
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La STS de 10/06/2026 (RC 4672/2024. Ponente Dª Mª Consuelo Uris Lloret), reiterando la jurisprudencia fijada en la STS de 9/06/2025, ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial:

«... en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de publicación en el periódico oficial correspondiente y, posteriormente, de notificación personal con indicación de recursos a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública, el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente al de la notificación del correspondiente acuerdo de aprobación de la disposición impugnada».

Los antecedentes

En un Ayuntamiento de la provincia de Alicante se aprobó una Ordenanza municipal reguladora de autorizaciones que fue publicada en el BOP de Alicante el 3/01/2022.

El acuerdo de aprobación definitiva fue también notificado el 27/01/2022 a una Comunidad de Propietarios que había presentado alegaciones en el trámite de información al público.

El 25/03/2022 la Comunidad de Propietarios interpuso recurso contencioso-administrativo directo contra la citada Ordenanza.

El Ayuntamiento demandado opuso como excepción de inadmisibilidad que el recurso contencioso había sido interpuesto extemporáneamente, fuera del plazo de dos meses del art. 46.1 LJCA que a este respecto nos dice que «El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso...».

La STSJ de la Comunidad Valenciana de 18/01/2024 (Ponente D. Fernando Hernández Guijarro) estimó el recurso en base a las siguientes razones:

«...coincidimos con el criterio sostenido por la representante de la Administración. En efecto, no existe precepto legal alguno que obligue a notificar de forma personal una ordenanza, por lo que dicha notificación no puede ser tenida en cuenta a efectos del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo, pues, expresamente, el artículo 46 de la LJCA establece el plazo de dos meses desde la publicación de la disposición general. Admitir como en el presente caso un plazo mayor vulneraría dicha ley, pues el objeto del presente procedimiento lo constituye la Ordenanza municipal reguladora de las autorizaciones urbanísticas en el municipio de Tibi.

En estos mismos términos viene pronunciándose la jurisprudencia en relación con la impugnación de acuerdos aprobatorios de Planes Urbanísticos, afirmando la Sentencia del Tribunal Supremos de 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998) que " Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquellos, pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo especifico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41, especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento, lo cual no es sino aplicación concreta del propio precepto del artículo 46 de la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, y del principio general de que las disposiciones de carácter general, como lo es un Plan General de Ordenación Urbana, se entienden notificadas a la pluralidad indeterminada de sujetos a los que se dirige mediante su legal y oficial publicación en los diarios o Boletines Oficiales del Estado, Comunidad Autónoma, Provincial o Local, determinados al efecto en cada supuesto ".

También se ha pronunciado el Alto Tribunal en su Sentencia 588/2011, de 3 de enero, dictada en el recurso nº 3194/2016. La citada sentencia se afirma que:

"Por tanto, en principio, el hecho de que con posterioridad la administración notifique personalmente los que intervinieron durante el proceso de elaboración de la disposición general, resulta desde el punto de vista del cómputo de los plazos de todo punto irrelevante.

Por tanto, una vez publicada la ordenanza fiscal en legal forma, se inicia el cómputo del plazo para su impugnación, posteriores notificaciones personales, trámite innecesario y no previsto legalmente, resulta indiferente a los efectos de dicho cómputo.

Por consiguiente que conste que a la parte recurrente se le notificó personalmente la ordenanza en 31 de marzo de 2000, cuando incluso ya el simple transcurso del plazo desde su publicación había hecho a la misma inatacable directamente mediante el correspondiente recurso contencioso administrativo, en nada empece a la corrección jurídica de la sentencia, ni tampoco cabe de ese dato extraer como consecuencia que a la recurrente se le indujo por culpa de la administración a error en cuanto al modo o plazo de interponer el pertinente recurso contencioso administrativo.

Tampoco podemos acoger la alegación de la recurrente de que la sentencia hace una lectura errónea de la sentencia de este Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1999, pues sus términos son inequívocos, esto es, el art. 19 se dirige a la generalidad de las personas, hayan o no presentado reclamaciones, es un plazo general que vincula a todos sin excepción; la salvedad que incorpora la declaración judicial es el supuesto de que un interesado haya sido inducido a error por la propia administración sobre la forma y plazos de ejercitar ese derecho. Pero este no es el caso, por el simple hecho de que la parte haya sido interesado en el proceso de elaboración de la ordenanza, haya presentado reclamaciones y posteriormente, una vez ya inimpugnable la ordenanza, se le notificara individualmente, en modo alguno, sin otra explicación ni justificación que se acompañe a dichos hechos, comporta que por parte de la administración haya podido determinar la impugnación extemporánea.

Sin que por demás de la declaración inadmisibilidad por extemporaneidad del recurso de la sentencia de instancia, que en esta sentencia ratificamos, pueda seguirse ningún reparo desde el principio constitucional de tutela judicial efectiva , puesto que conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, "no pueden eficazmente denunciar la falta de tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos quienes con su conducta han contribuido decisivamente a que tales derechos e intereses no hayan podido ser tutelados con la mayor efectividad" [STC 228/2006, de 17 de julio , FJ 5; AATC 235/2002, de 26 de noviembre, FJ 3 b) ;y 514/2005, de 19 de diciembre, FJ 5]. En el presente caso, el que no se admitiera el recurso y, por tanto, no se resolviera sobre el fondo, cuando existe un precepto claro y categórico sobre el plazo de impugnación de la ordenanza fiscal, sólo fue debido a la propia conducta de la parte recurrente".

Por todo lo expuesto, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, habiéndose superado el plazo de dos meses desde la publicación de la Ordenanza impugnada, la Sala entiende que el recurso fue interpuesto de forma extemporánea».

Mediante ATS de 12/03/2025 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Comunidad de Propietarios con el objetivo de fijar doctrina jurisprudencial sobre la siguiente cuestión que presentaba interés casacional:

«Determinar el inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de ordenanzas municipales urbanísticas, en los que, con posterioridad a la publicación del acuerdo aprobatorio en el diario oficial correspondiente, se hubo notificado personalmente, con instrucción de los recursos, a comparecientes en el procedimiento de elaboración»

En dicho auto se citan dos sentencias del Tribunal Supremo, las SSTS de 12/11/2010 y 3/02/2011 que serían contrarias a la solución dada por la Sala valenciana; nos dice:

«La sentencia STS 12 de noviembre de 2010, rec. Nº 2686/2006, en relación con el dies a quodel plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de una disposición general y en particular, de un instrumento de planeamiento urbanístico, reproduce previos pronunciamientos de la Sala, en los que se establece la siguiente doctrina jurisprudencial: «[...] No cabe duda que es doctrina jurisprudencial la que declara que el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo frente a las disposiciones generales debe hacerse, de acuerdo con el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción, a partir del día siguiente a su publicación, pero no es menos cierto que cuando, como en este caso, se ha notificado personalmente el acuerdo aprobatorio de la adaptación del Plan General con instrucción de los recursos, dicho cómputo tiene que hacerse a partir de esta notificación»

La sentencia STS 3 de febrero de 2011, rec. nº 3194/2006, en relación con el dies a quod el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo en supuestos de impugnación de ordenanzas municipales fiscales, establece en su fundamento de derecho segundo, la siguiente doctrina jurisprudencial: «[...] Ha de convenirse que los términos del citado artº 19 de la Ley de Haciendas Locales son inequívocos, contra las ordenanzas fiscales de las entidades locales no cabe más que su impugnación mediante recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses desde su publicación en el periódico oficial. Por tanto, en principio, el hecho de que con posterioridad la administración notifique personalmente a los que intervinieron durante el proceso de elaboración de la disposición general, resulta desde el punto de vista del cómputo de los plazos de todo punto irrelevante.»

La STS de 10/06/2026

La sentencia después de transcribir el art. 70.2 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local que obliga a publicar las Ordenanzas para que entren en vigor y el citado art. 46.1 LJCA que establece un plazo de dos meses desde su publicación para interponer recurso contencioso administrativo contra aquellas centra la cuestión diciendo que:

«De acuerdo con estas normas, los planes y ordenanzas urbanísticas aprobados definitivamente por los Ayuntamientos han de ser publicados en el Boletín Oficial de la Provincia, y es en la fecha de su publicación cuando se inicia el cómputo del plazo de dos meses establecido en el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional para su impugnación en vía contencioso-administrativa. Ciertamente no puede iniciarse antes el cómputo del plazo, pues sólo a partir de esa publicación tienen los ciudadanos conocimiento de la aprobación definitiva de la disposición. Puede ocurrir, no obstante, que alguna persona física o jurídica haya tenido participación en el procedimiento seguido por la corporación local para la aprobación definitiva, de forma singular, formulando alegaciones en el trámite de información pública frente a la aprobación inicial, que, posteriormente, pueden ser acogidas o no en el texto definitivo.

En estos casos puede también darse la circunstancia de que la corporación notifique personalmente a la persona alegante el acuerdo estimatorio o desestimatorio de sus alegaciones, y la aprobación definitiva de la disposición. En esa situación se plantea si el plazo general de dos meses para la interposición del recurso contencioso administrativo resulta modificado, en el sentido de que su cómputo se inicie a partir de la notificación. Evidentemente, esa notificación personal no tiene porqué coincidir en el tiempo con la publicación de la disposición, es decir, puede ser anterior o posterior a ésta. Las consecuencias de acoger uno u otro criterio son, o bien reducir el plazo de dos meses con respecto a la publicación si la notificación personal fue anterior a la publicación, o bien extenderlo en caso contrario.»

Después de transcribir parcialmente las SSTS citadas en el auto de admisión que hemos visto antes, hace referencia a la STS de 9/06/2025 (RC 5053/2023. Ponente D. José Luis Quesada Varea) cuya doctrina finalmente ratifica. Aquel era un caso igual a este pero en sentido opuesto; allí se había notificado primero el acuerdo y después publicado en el Boletín, mientras que en este caso primero se publicó y después se notificó. En esta sentencia que comenté aquí se fijaba como doctrina jurisprudencial la siguiente:

«...en el caso de que la aprobación de un instrumento urbanístico sea objeto de notificación personal a quien hubiera formulado alegaciones en el trámite de información pública y con posterioridad de publicación en el periódico oficial, la fecha de inicio del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo es la constituida por el día siguiente a la publicación oficial».

La sentencia ratifica esta doctrina jurisprudencial aclarando que si no hay notificaciones, el criterio general es el recogido en el art. 46 LJCA que establece un plazo de dos meses a contar desde la fecha de publicación. Sin embargo, si existe notificación posterior, debe de estarse a esta última:

«Del estudio de la cuestión que se hace en la anterior sentencia de 9 de septiembre de 2025, y de las sentencias anteriores de esta Sala citadas en dicha sentencia y en el auto de admisión, hemos de concluir que el criterio de inicio del cómputo del plazo para interponer recurso contencioso- administrativo desde la fecha de publicación de una disposición de carácter general es el que debe aplicarse en el caso de que no se haya producido ningún acto de notificación personal.

Ahora bien, si, pese a no tener la condición de interesado quien formuló alegaciones, se le notificó posteriormente el acuerdo desestimatorio de tales alegaciones y la aprobación de la ordenanza o plan urbanístico, con indicación de recursos, será a la fecha de la notificación a la que habrá que referir el inicio del cómputo del plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo. Este criterio responde al principio de seguridad jurídica, pues se trata de establecer una pauta uniforme cuando se producen ambos actos, el de notificación personal y el de la publicación. Y, fundamentalmente, se garantiza con esta doctrina el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva, manifestado, en su vertiente de acceso a los recursos en el principio pro actione, de tal modo que, como se razona en la sentencia de 9 de septiembre de 2025, la interpretación de las normas relativas a los plazos para la formulación de los recursos debe ser favorable, en la medida de lo posible, al acceso a la jurisdicción, sin que la dicción literal del artículo 46.1 de la LJCA sea un obstáculo para ello cuando la propia Administración ha considerado procedente notificar personalmente la disposición general».