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  • Foto del escritorDiego Gómez Fernández

¿Hasta cuándo puedo reconocer mi responsabilidad en el sancionador para reducir la sanción?


La STS de 15/02/2023 (RC 430/2021), aunque no fija doctrina jurisprudencial al no tratarse de un recurso de casación, realiza una serie de afirmaciones sobre cuál es el momento límite en un procedimiento sancionador en que el presunto infractor puede asumir su responsabilidad para poder beneficiarse de la reducción del 20% de la cuantía de la sanción prevista en el primer apartado del art. 85 LPAC que, recordemos nos dice:


"1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.


2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.


3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.


El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente".


Veamos en primer lugar qué es lo que dice la sentencia.

La sentencia, comentada por el maestro Sevach aquí, nos dice que:


"...debemos recordar que se dispone en el mencionado artículo 85 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que "Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda... cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta,...Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción..."

De la redacción del precepto cabe concluir que tanto el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario de la sanción pecuniaria propuesta en el procedimiento comporta una reducción de un 20 por 100 de dicha sanción, por cada una de dichas acciones, pago y asunción de responsabilidad, reducción que son acumulables. La finalidad del precepto es evidente, simplificar la tramitación de los procedimientos sancionadores en aquellos supuestos en que el mismo interesado reconoce que son ciertos los hechos imputados y ajustada a la legislación la tipificación y la sanción propuesta. De ahí que el Legislador haya acogido el beneficio de que, si se reconoce la responsabilidad en el momento de concretar los hechos que se consideran sancionables, evitando la necesidad de la tramitación del procedimiento sancionador, el imputado puede beneficiarse de una reducción de la sanción propuesta en un porcentaje de hasta 20 por 100 de la sanción.


Pues bien, en el caso de autos existe no poca confusión al respecto propiciada por la complejidad en la tramitación de los procedimientos. Ya hemos dicho que por la propia finalidad del reconocimiento de responsabilidad de evitar la tramitación del procedimiento, incluido los recursos administrativos (no los jurisdiccionales, como hemos declarado en nuestra sentencia 1260/2022, de 6 de octubre, recurso de casación 294/2021; ECLI:ES:TS:2022:3576), es manifiesto que el trámite ha de realizarse al inicio del procedimiento sancionador, como lo evidencia el hecho de que ya en el mismo acuerdo de iniciación debe hacerse dicha posibilidad, como establece el artículo 64-2º-d) de la Ley de procedimiento; debiendo asumirse el compromiso de aceptar la sanción propuesta --con la reducción procedente-- y, por tanto, renunciando a impugnar en vía administrativa la preceptiva resolución que deba dictar la Administración poniendo fin al procedimiento. En suma, se trata de evitar la tramitación del procedimiento, incluidos los recursos administrativos; y ello al margen de la posibilidad de efectuar, tras dicho reconocimiento, al pago de la sanción propuesta, que comporta una diferente reducción acumulable a la anterior".

¿Era la finalidad del Legislador al permitir la reducción de la sanción previo reconocimiento de responsabilidad que no se tramitase el procedimiento?


Si acudimos a la Exposición de Motivos de la LPAC no dice nada, por lo que no nos sirve como elemento interpretativo sobre la supuesta evidencia de que la finalidad del Legislador al introducir esta reducción por reconocimiento de la responsabilidad era evitar la tramitación del procedimiento (de ahí que la sentencia concluya que sólo se pueda obtener el beneficio por el presunto infractor si la reconoce al inicio del procedimiento sancionador).


Tampoco el Proyecto de Ley presentado por el Gobierno a las Cortes nos ayuda, ya que el art. 85 LPAC tenía exactamente la misma redacción que la actual, numeración incluida.


Lo mismo sucede con el informe del CGPJ como con en el Dictamen del Consejo de Estado al Anteproyecto, donde el art. 85 LPAC era el art. 112; no se comenta nada al respecto.


Por último, en la Memoria de análisis del impacto normativo que acompañaba al Proyecto cuando se indicaban las medidas de agilización de los procedimientos sancionadores, página 32, sólo se citaba el supuesto del art. 89.1 LPAC, no este reconocimiento de la responsabilidad del art. 85.1 LPAC.

Ante el silencio del Legislador la doctrina ha interpretado que el objetivo buscado por éste con la reducción por reconocimiento de la responsabilidad no era el que dice la sentencia.


El profesor Tomás Cano Campos en su imprescindible "Sanciones administrativas" señala que: "La reducción por reconocimiento de la responsabilidad tiene como fundamento fomentar determinados comportamientos posteriores a la infracción que suponen colaborar con la Administración y facilitar su sanción (guarda cierta analogía con el antiguo arrepentimiento espontáneo o la confesión de la infracción del actual CP art. 21.4)".


El profesor Javier García Luengo nos dice que "...se trata de garantizar que la Administración no va a tener que romper la presunción de inocencia de la persona a la que se le ha abierto el procedimiento sancionador ya que el propio particular ha propiciado la sanción con el reconocimiento de los hechos y de su culpabilidad. Lo que, al tiempo, aunque no excluye, en los términos que veremos, una posible impugnación en vía contencioso-administrativa, le resta buena parte de las posibilidades de éxito.".


El profesor Sanz Rubiales nos dice que "la técnica procesal penal comparable al reconocimiento de responsabilidad en Derecho administrativo sancionador es la denominada «sentencia de conformidad» en el proceso penal", citando la STC 76/1990, FJ 7 en la que se dice que: "Se trata de una técnica cuyo designio es lograr una simplificación y celeridad en los procedimientos tributarios y cuyo empleo es por ello frecuente en la legislación comparada, no siendo tampoco completamente ajena al campo de la legislación penal, como lo acredita el hecho de que en el art. 9.9 de nuestro Código Penal se contemple una atenuante que guarda alguna similitud con el criterio sancionador que ahora examinamos, ni tampoco al de la legislación procesal penal, en la cual el art. 793.3.11 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal autoriza al Juez de lo Penal a reducir sensiblemente la pena, llegando incluso hasta la absolución, en una Sentencia de conformidad en la que el acusado hubiese reconocido los hechos".


Respecto al objetivo buscado por el Legislador en el art. 85.1 LPAC, éste añade a lo dicho por Cano que "además, conlleva reducción de trámites, tanto administrativos (terminación del procedimiento sancionador, aunque no supresión del de ejecución forzosa), como judiciales: como se verá supra, mientras que el pronto pago no reduce las posibilidades impugnatorias, el reconocimiento de responsabilidad conlleva la impugnabilidad limitada (en la práctica, la casi segura no impugnación) por el juego de la doctrina de los propios actos".


La jurisprudencia parece confirmarlo porque la STS de 18/02/2021 (RC 2201/2020) que fijó como jurisprudencia que "la renuncia o el desistimiento que se exigen en el artículo 85 de la Ley 39/2015 para poder beneficiarse de la reducción en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial", añadía también que:


"Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio".

A mi juicio parece claro que, a cambio de ofrecerle al presunto infractor una ventaja económica con esa reducción del 20%, el Legislador busca asegurar la pronta recaudación de la parte no bonificada y disminuir la litigiosidad, cerrando definitivamente el asunto.


En todo caso, sea o no está la finalidad buscada por el Legislador, lo cierto es que no se deduce como afirma la sentencia que el objetivos sea que el procedimiento administrativo no se tramite, ni siquiera porque el art. 64.2.d) LPAC diga que en el acuerdo de iniciación se deba indicar la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.


Porque una cosa es que se deba ofrecer esa posibilidad al inicio del procedimiento y otra muy distinta que podamos concluir de ese artículo que no se pueda hacer después. Porque no hay ningún otro artículo del que se deduzca lo contrario.


Garberí Llobregat hablando del art. 8.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RP), de idéntica redacción al actual art. 85.1 LPAC, decía que "El reconocimiento de responsabilidad contemplado en el art. 8.1 RP presente un único requisito temporal: el de su formalización con posterioridad a la notificación del acuerdo de iniciación del expediente sancionador y con anterioridad al comienzo del plazo de resolución ordinario del procedimiento señalado en el art. 20.2 RP".


García Luengo entiende que: "Ante el silencio de la norma reguladora del procedimiento administrativo común, negar la posibilidad de reconocer la responsabilidad, tras alegar en un primer estadio del procedimiento, es un exceso" y que "ha de tenerse en cuenta que la Administración al inicio del procedimiento ni siquiera puede fijar, en condiciones normales y en la mayor parte de los procedimiento sancionadores, que son más complejos que los que se plantean en el ámbito del tráfico, la cuantía adecuada de la sanción dentro del arco que suelen fijar las leyes, ni puede, en ese momento inicial del procedimiento, definir adecuadamente las circunstancias agravantes o atenuantes que contribuyen a fijar la sanción concreta. ...Hay que tener en cuenta que la renuncia a los recursos en vía administrativa y la propia existencia de una declaración de responsabilidad que dificulta extraordinariamente la defensa en vía contencioso-administrativa justifican sobradamente la reducción de la sanción, al menos, cuando su importe es moderado. En definitiva, lo razonable (a salvo, tal vez, de algún caso excepcional en el que se pueda apreciar un abuso de derecho o retraso desleal) será que el particular pueda reconocer su responsabilidad y acogerse a la rebaja de la sanción, tras haber alegado al acto de inicio del procedimiento sancionador, o, en su caso, al pliego de cargos, en el momento en el que se le notifica la propuesta de resolución".


Sanz Rubiales señala que "Aunque una interpretación literal —literalísima— del término «sanción propuesta» (art. 85.3) lleve a que solo se pueden utilizar estas ventajas tras la instrucción del procedimiento y la propuesta de sanción, lo cierto es que esta interpretación resulta absurda, no acorde con la finalidad de la técnica...Por otra parte, si el pago puede hacerse en cualquier momento «antes de la resolución» y si el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario son acumulables (y por tanto, pueden darse simultáneamente, en la medida en que el pronto pago determina la finalización del procedimiento), debe entenderse —la Ley no prohíbe esta interpretación— que también es aplicable el mismo dies ad quem al reconocimiento de responsabilidad: no aplicarlo supondría condicionar la acumulabilidad y estaría imponiendo un plazo para el ejercicio de esta carga que la Ley básica no ha querido imponer ni delegar en la legislación sectorial). Puede pensarse, no obstante, que admitir el reconocimiento de responsabilidad hasta el momento antes de la resolución sancionadora es contrario a la finalidad de esta técnica, en cuanto que no conlleva ahorro de la tramitación del procedimiento sancionador; sin embargo, a pesar de ello sí que supone un ahorro importante al evitar de forma segura los recursos administrativos y de forma prácticamente segura la tramitación judicial."

A esto añadiría yo que, desde el punto de vista del análisis económico del derecho, esta interpretación dada por la sentencia que restringe la posibilidad de reconocer la responsabilidad y beneficiarse a cambio de la reducción de la sanción supone un importante desincentivo al uso de esta opción que disminuye costes para ambas partes, al cerrar en la mayor parte de los casos definitivamente el conflicto entre la Administración y el ciudadano. Si, por el contrario, se admite hacerlo en cualquier momento anterior a la resolución como permite la LPAC se incentivará su uso y se disminuirán los costes a ambas partes. Y es que, como decía el Gran Capitán, "Al enemigo que huye puente de plata".


Por último señalar que, si el procedimiento sancionador previsto en la LPAC no limita claramente el momento en que se puede llevar a cabo ese reconocimiento de responsabilidad para aprovecharse de la reducción de la sanción, una interpretación restrictiva como la que realiza la sentencia comentada, odiosa sunt restringenda, supondría una limitación de un derecho del presunto infractor sin habilitación legal para ello.


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo


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