La STS de 9/02/2023 (RC 2514/2022) sienta la siguiente doctrina jurisprudencial en relación a la recurribilidad de los apercibimientos previos a la ejecución forzosa de los actos administrativos:
"Con interpretación de los arts. 95 y 107.1 de la Ley 30/1992 (siendo los preceptos equivalentes -vigentes desde el 2 de octubre de 2016- los artículos 99 y 112.1 de la Ley 39/2015, fijamos la siguiente doctrina:
1º) El apercibimiento (debidamente notificado al obligado), junto con el título ejecutivo (resolución administrativa definitiva que impone la obligación a ejecutar), es un presupuesto inexcusable para el inicio del procedimiento de ejecución forzosa.
2º) Como acto iniciador de un procedimiento, en principio, es un acto de trámite insusceptible de recurso autónomo, salvo que genere indefensión o prejuicios de difícil reparabilidad, lo que facultará a su impugnación siempre y cuando los motivos del recurso vayan referidos única y exclusivamente al procedimiento de ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar".
Los antecedentes
Una persona había sido sancionada el 11/06/2002 con 6.010 euros por la Junta de Andalucía por realizar una cimentación de ladrillos y hormigón sobre la que levantó una vivienda prefabricada sin autorización administrativa, imponiéndose también la obligación de restituir el terreno a su estado primitivo y retirar la vivienda.
Ante el incumplimiento voluntario por el ciudadano, se le dirigió el 13/08/2012 apercibimiento de ejecución forzosa. Al no atender al mismo el 25/07/2013 se le impuso la primera multa coercitiva (que llegaron a ser nueve, todas recurridas en alzada).
Haciendo un paréntesis recordar que como decía en la entrada "Sostenella e no enmendalla: las multas coercitivas", éstas, pese a su nombre, no son sanciones, sino uno de los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos que no se han cumplido voluntariamente por los afectados, previsto en los arts. 100 y 103 LPAC.
Cerrando el paréntesis, en el presente caso, contra esta primera multa coercitiva se interpuso recurso contencioso-administrativo, luego ampliado a la tercera multa coercitiva, que finalizó por sentencia de 30/09/2015 del Juzgado que estimando parcialmente el recurso, anuló las dos multas por defectuosa notificación del requerimiento previo a la ejecución forzosa, declarando la inexistencia de prescripción de la sanción y de la obligación de restitución, alegada por el demandante sancionado.
El 26/11/2015 la Junta realiza un nuevo requerimiento, en el que en base al título ejecutivo, la resolución de 11/06/2002, se le requería nuevamente para que, en el plazo de un mes a partir de su recepción, procediese a ejecutar la obligación de restitución del terreno a su estado originario, apercibiéndole de que, en caso contrario, se le podrían imponer multas coercitivas, e informándole que contra dicho requerimiento no cabía recurso alguno, al ser un acto de trámite, sin perjuicio de poder formular oposición en la resolución que pusiese fin al procedimiento.
El afectado interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho apercibimiento, en el que además de alegar la recurribilidad autónoma del requerimiento, alegaba que la posibilidad de ejecución había prescrito por la entrada en vigor de la Ley 42/2015 que redujo el plazo de prescripción de las acciones personales previsto en el art. 1.964 del Código Civil de 15 a 5 años y aquí el acto que se trataba de ejecutar era de 2002.
Recordar que la jurisprudencia había venido señalando que para la ejecución de los actos administrativos, al no señalarse plazo específico de prescripción, le era de aplicación el plazo de prescripción de las acciones personales del art. 1.964 del Código Civil. Así lo habían declarado, entre otras, la STS de 28/09/2016 (Sección 2ª) que decía:
“En atención a la doctrina acabada de exponer, este Tribunal modificó la sostenida en ocasiones anteriores con el apoyo supletorio del citado artículo 518 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y entender que la ejecución forzosa de un acto administrativo que no tenga señalado uno específico, se encuentra sujeta al plazo prescriptivo de quince años, recogido en el artículo 1.964 del Código Civil”.
Sobre esta cuestión la STS de 20/01/2020 Sala 1ª (RC 6/2018) había dicho lo siguiente:
"3.- Como la Ley 42/2015 entró en vigor el 7 de octubre de 2015, si conjugamos lo previsto en su Disposición transitoria quinta con el art. 1939 CC, al que se remite, tendríamos las siguientes posibles situaciones (sobre la base de que no hubiera actos interruptivos de la prescripción), teniendo en cuenta que la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se regirá por el plazo anteriormente fijado (quince años), si bien, si desde dicha entrada en vigor transcurriese todo el plazo requerido por la nueva norma (cinco años) surtirá efecto la prescripción incluso aunque anteriormente hubiera un plazo de quince años:
(i) Relaciones jurídicas nacidas antes del 7 de octubre de 2000: estarían prescritas a la entrada en vigor de nueva Ley.
(ii) Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2000 y el 7 de octubre de 2005: se les aplica el plazo de 15 años previsto en la redacción original del art. 1964 CC.
(iii) Relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2005 y el 7 de octubre de 2015: en aplicación de la regla de transitoriedad del art. 1939 CC, no prescriben hasta el 7 de octubre de 2020.
(iv) Relaciones jurídicas nacidas después del 7 de octubre de 2015: se les aplica el nuevo plazo de cinco años, conforme a la vigente redacción del art. 1964 CC".
Dicho recurso finalizó con sentencia estimatoria del Juzgado que ordenó "la retroacción de actuaciones para que se dicte nueva resolución administrativa en la que, ineludiblemente, se habrá de pronunciar la Administración autonómica sobre la prescripción alegada por el demandante en su recurso dado que el 2/12/2015, cuando se notifica el requerimiento (por unos hechos del año 2002) ya estaba en vigor la reforma legal operada por la Ley 42/2015, dado que consideramos también no ajustada a derecho la imprescriptibilidad planteada por la Administración".
La STSJ de Andalucía, Sevilla de 24/11/2021 desestima el recurso de la Junta y confirma la sentencia, incluida la retroacción de actuaciones.
Comienza recordando que en virtud del art. 28 LJCA "no cabe impugnar los actos de ejecución para combatir los supuestos vicios del acto originario que se trata de ejecutar, pudiendo aducirse sólo vicios exclusivos del propio acto de ejecución, en este caso del requerimiento previo; sin embargo, se alegó la prescripción de la obligación accesoria".
A continuación, después de señalar el carácter de las multas coercitivas como medio de ejecución forzosa, respecto a la impugnación autónoma del requerimiento previo a la ejecución, nos dice que:
"Es cierto que el art. 95 de la Ley 30/1992 exige el apercibimiento previo para la imposición de multas coercitivas, pero ello no significa que en el caso presente tal requerimiento previo sea un mero acto de trámite exigido para la imposición de las multas coercitivas, y por tanto no cabría su impugnación autónoma como hizo el demandante, ya que, como dijimos, el acto de requerimiento tiene su propio contenido susceptible de discrepancia y de recurso por el recurrente y produce efectos jurídicos en sí mismo aunque también sea un trámite necesario para la posibilidad de imponer multas coercitivas. Como argumentó la sentencia de instancia, la ejecución de una orden de demolición no es un acto irrelevante, sino que produce efectos lesivos, y ello por tratarse de una orden directa cuya falta de posibilidad de impugnación produciría una evidente indefensión al demandante que tendría que acatar y soportar las obligaciones impuestas en el requerimiento a su costa y sin poder discrepar de ello ni plantear su impugnación ante ningún acto final ya que la Resolución por la que pudieran imponerse las multas coercitivas no es ningún acto final en relación al requerimiento de cumplimiento de las obligaciones y actuaciones exigidas, llegándose a la absurda situación de que si se entendiera que el interesado no puede impugnar de forma autónoma este requerimiento, tendría que incumplirlo y dejarse imponer las multas coercitivas para poder alegar frente a él al recurrir las multas".
Contra dicha sentencia la Junta prepara recurso de casación que es admitido mediante ATS de 15/06/2022 para que la Sala se pronuncie y siente doctrina jurisprudencial sobre:
"... si el requerimiento previo relativo a la ejecución forzosa de un acto administrativo por el que se concede plazo para cumplir con una obligación de restitución con apercibimiento de ejecución forzosa multas coercitivas- es o no un acto de trámite cualificado a efectos de posibilitar su recurribilidad".
La STS de 9/02/2023
El Tribunal comienza recordando el contenido de los arts. 95 y 107.1 de la Ley 30/1992, hoy 99 y 112.1 de la Ley 39/2015 (LPAC) que dicen:
Artículo 99. Ejecución forzosa.
"Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial"
Artículo 112. Objeto y clases.
"1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento".
Como señala la sentencia, la LJCA contempla para la jurisdicción contencioso-administrativa un precepto similar a este 112.1 LPAC, el art. 25.1 LJCA que dice que:
"1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos"
Sobre la impugnabilidad de los actos de trámite en el libro "Comentarios a la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. 2.ª edición" en el que tuve el honor de comentar los arts. 112 a 126 LPAC indicaba:
"La STS de 22-11-2016 (Casación 3268/2015), más allá de los tres supuestos previstos en el art. 25.1 LJCA y 107.2 LRJPAC (actual art. 112.1 LPAC), señala que deben considerarse actos de trámite cualificados cualquier acto de trámite que produzca efectos jurídicos dentro de la esfera de derechos e intereses de las personas: «Dentro del ámbito de la «actuación administrativa», a que hace referencia el art. 1.º de la vigente Ley Jurisdiccional, se incluyen, por el citado precepto, los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del citado art. 25.1 LJCA, al señalarse que son susceptibles del recurso Contencioso-Administrativo cuando «decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos»…Ahora bien, este Tribunal ha entendido que no se siente vinculado por esta relación cerrada, por entender que el art. 24 CE le obliga a hacer una interpretación flexible para incluir cualquier acto de trámite que tenga efectos jurídicos sobre la esfera de derechos e intereses de los ciudadanos».
En función de ello, habrá que determinar caso por caso si nos encontramos ante un acto de trámite que pueda ser objeto de impugnación separada de la resolución que pone fin al procedimiento porque produzca efectos jurídicos sobre los derechos o intereses de las personas o bien, se trata de un mero acto preparatorio de la resolución final, y, consecuentemente, no cabrá recurso contra dicho acto de trámite, sino simplemente la posibilidad de presentar alegaciones".
Uno de estos casos fue el resuelto por la STS de 4/06/2020 (RC 1228/2019) sobre los requerimientos en actuaciones previas que comenté aquí.
La sentencia, después de resumir los antecedentes del caso explica las razones por las que desestima el recurso de casación de la Junta de Andalucía y fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio:
"Lo impugnado en casación es una resolución que inadmitió el recurso de alzada deducido frente al requerimiento -26 de noviembre de 2015- al obligado para que, en el plazo de un mes a partir de su recepción, procediese a ejecutar la obligación de restitución a su estado originario, apercibiéndole de que, en caso contrario, se le podrían imponer multas coercitivas, informándole que contra dicho requerimiento no cabía recurso alguno, al ser un acto de trámite, sin perjuicio de poder formular oposición en la resolución que pusiese fin al procedimiento.
La ejecución forzosa, manifestación de la potestad de autotutela de la Administración, es un procedimiento nuevo y distinto del que concluyó con la Resolución administrativa definitiva --y en este caso firme- de 11 de junio de 2002, y cuya finalidad no es otra que la de llevar a efecto la obligación impuesta cuando el obligado no se aviene voluntariamente a ello.
Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la Resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue.
Este previo apercibimiento -que tiene su base en un título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es un acto de trámite puro en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación, pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso, siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.
No compartimos, en este caso, el criterio de la Junta de Andalucía según el cual el acto impugnable sería el acto que finalice el procedimiento, pues si se espera a este momento (obligación totalmente cumplida) se podría, en función de los motivos de impugnación (inejecutabilidad de la obligación por estar suspendida, que el requerido no fuera el obligado, prescripción de la obligación impuesta.....), causar indefensión o perjuicios de difícil reparación".
Para finalizar, la sentencia deja una perla sobre la retroacción de actuaciones ordenada, inspirada en el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, dirigida en particular al Juzgado y Tribunal de instancia pero también al resto de órganos jurisdiccionales españoles :
"...no estaría de más recordar a los órganos jurisdiccionales de 1ª y 2ª instancia autores de las sentencias aquí recurridas que la estimación de tales recursos, con anulación de la resolución de inadmisión de la alzada no les impedía pronunciarse directamente sobre la alegada prescripción de la obligación (único motivo del recurso administrativo), conforme a lo dispuesto en la Disposición Transitoria quinta de la Ley 42/15 en relación con el art. 939 del C. Civil, a la luz de la doctrina interpretativa de la Sala Primera de este Tribunal en su Sentencia n º 29/20, de 20 de enero, demorando, con un exceso de formalismo, la solución definitiva del pleito, dada la sencillez de la cuestión planteada...".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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