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  • Diego Gómez Fernández

La nulidad de los Planes Generales no afecta a las licencias ganadas por silencio positivo



La reciente STS de 14/12/2020 (RC 7929/2019) ha fijado una interesantísima doctrina jurisprudencial respecto a cuáles son los efectos de la nulidad de los Planes urbanísticos en las licencias obtenidas por silencio administrativo, del que ya habíamos hablado en "¿Un único silencio administrativo para gobernarlos a todos?".


En el Auto de admisión de 28/02/2020 se había determinado que tenia interés casacional objetivo determinar si:

"1ª. el  vencimiento  del  plazo  máximo,  sin  haberse notificado  por  la  Administración  competente  resolución  expresa,  sobre  la solicitud  de  una  licencia  de  obra,  amparada  en  un  Plan  General de  Ordenación Municipal,  vigente  al  transcurso  de  dicho  plazo,  pero  que  es  anulado,  poco después,  por  sentencia  judicial  firme,  legitima  al  interesado  o  interesados  para entenderla  estimada  por  silencio  administrativo.  

2ª. si  la  declaración  de nulidad  de  la  norma  reglamentaria  comunica  sus  efectos  a  los  actos  dictados en  su  aplicación,  que  sean anteriores  a  que  la  anulación  de  la  norma  general produzca  efectos  generales  y hayan  ganado  firmeza en  el  caso  en  que,  pudieran  entenderse  producidos  por silencio  administrativo".

Como veremos a continuación, la Sala Tercera acaba concluyendo que los actos presuntos ganados por silencio administrativo tienen los mismos efectos que los expresos y, por lo tanto, en base al art. 73 LJCA, deben ser también respetados aunque el Plan desaparezca.



La Sentencia de instancia


El recurso cuya defensa ha corrido a cargo de la compañera Mª José Gómez Alonso había sido desestimado tanto por el Juzgado de lo contencioso-administrativo como por la STSJ de Galicia de 22/03/2019 que mantenían la siguiente postura que explica el TS:


"La  sentencia  recurrida que  mantiene  en  esto  la  misma  posición  que  la previamente  dictada  por  el  Juzgado rechaza,  asimismo,  que  se  hubiera adquirido  la  licencia  por  silencio  positivo  antes  de  la anulación  del planeamiento  de  2003,  que  era  la  pretensión  sustancial  del  recurrente.  En  su razonamiento  la  Sala  territorial parte  de  que  la  licencia  se  solicitó  al amparo del PGOM  de  2003,  y  argumenta  que  para  que  su  obtención  por  silencio  positivo se  hubiera  producido,  hubiera  sido  necesario,  no  sólo  el  transcurso  del  plazo máximo  para  resolver,  sino  que  la  licencia  pretendida  fuera  conforme  con  el planeamiento  ya  que  no  es  posible  adquirir  por  silencio  positivo  licencias contrarias  al  mismo  (art.  8.1.b/ TRLS  2008,    norma  estatal  básica,  y  en  el mismo  sentido,  la  norma  autonómica  Ley  9/2002,  art.  195.1),  y  este  segundo requisito  es  el  que  faltaría  en  este  caso  porque  al  anularse  el  planeamiento  a cuyo  amparo  se  solicitó  la  licencia,  PGOM  2003,  dados  los  efectos dicha  anulación,  “sería  una  licencia  contra legem ex  tunc de porque  su  amparo  era  un plan  general  nulo”.  Y  concluye  la  sentencia  su  razonamiento  indicando  que esta  nulidad  del  plan  a  cuyo  amparo  se  solicitó  la  licencia  “determina  que  el planeamiento aplicable  a  la  fecha  de  la  solicitud  sea  el  plan  anterior”,  esto  es, el  PGOM  1986,  sin  que  el  recurrente  haya  acreditado  su  conformidad  con  el mismo".

Esta postura se basaba como se dice en la sentencia en la tesis mantenida dentro del interesantísimo artículo del magistrado D. Francisco de Cominges Cáceres "Los efectos de la anulación judicial de un Plan General. La necesaria modulación de la equiparación de planes urbanísticos y disposiciones reglamentarias. Propuestas de mejora del sistema", publicado en la Revista de derecho urbanístico y medio ambiente de junio de 2017 que por cortesía de la misma dejo a continuación en abierto. En dicho artículo se adelantaban algunas de las propuestas que han sido recogidas posteriormente por la doctrina:

EFECTOS ANULACIÓN PLAN GENERAL - REVISTA
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La solución dada por la STS de 14/12/2020


El Tribunal Supremo rechaza esta tesis en primer término:


"...porque no  tiene  en  cuenta  el  alcance  de la  configuración  del  silencio  positivo en  la  Ley  30/1992,  tras  su  reforma  por  la  Ley  4/1999  (aquí  aplicable ratione  temporis), como un verdadero acto administrativo ---<<la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento>>, art. 43.2--- (...)
La configuración del silencio positivo como verdadero acto administrativo tras la reforma llevada a cabo en la Ley 30/1992, por la Ley 4/1999, ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala. La sentencia de esta misma Sala y Sección de 27 de abril de 2007, rec. 10133/2003, (con cita de otras anteriores) analiza la adquisición de derechos por silencio positivo de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, partiendo de la configuración del silencio positivo como un verdadero acto administrativo estimatorio, y rechazando, por ello, la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido (art. 43.3.a/), destacando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho."

A continuación la Sala Tercera nos recuerda el contenido del art. 73 LJCA y de la jurisprudencia representada entre otras muchas por la STS de 17/06/2009 (RC 5491/2007) que obliga a respetar las licencias urbanísticas concedidas mediante acto expreso al amparo de un Plan declarado nulo, siempre que las mismas hubiesen ganado firmeza.


En función de lo antes expuesto sobre la equiparación entre el acto expreso y el acto presunto positivo la sentencia rechaza que, producido dicho acto presunto, la declaración de nulidad posterior de un Plan le pueda afectar.


Pero teniendo en cuenta como dice la sentencia de instancia que en el silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas no se puede entender adquiridas licencias en contra de la legislación y planeamiento urbanísticos, para llegar a esa conclusión será necesario realizar unas comprobaciones previas siguiendo la guía de tres pasos que nos ofrece sobre de cómo se debe de actuar en los casos en que nos encontremos con una licencia de obras solicitada y no resuelta que se basa en un Plan urbanístico que es finalmente declarado nulo por los Tribunales:


"...en  primer  término, (hay que examinar) si  antes  de  que  se produjera  aquella  anulación,  o  más  precisamente,  si  antes  de  que  dicha anulación  alcanzara  efectos  generales  (art.  72  LJ CA),  había  transcurrido  el plazo  máximo  para  resolver;  y  constatado  este  extremo,  y

en  segundo  lugar,  si los  proyectos presentados para  la  obtención  de  la  licencia  eran  o  no  conformes con  el  planeamiento  entonces  vigente  ya  que  todavía  no  se  habría  producido su  anulación.  

Y  sólo  después,  en  un  tercer  paso,  constatado  o  descartado  que la  licencia  se  hubiera  adquirido  por  silencio  positivo,  deberían  analizarse  los efectos  que  sobre  la  conclusión  alcanzada  a  resultas  de  los  dos  pasos anteriores,  tendría  la  anulación  posterior  del  PGOM  de  2003,  por  la  sentencia de  esta  Sala  de  9  de  marzo  de  2011,  efectos  que,  como  norma  jurídica  que  es (SSTS  de  16  de  abril  de  2012,  rec.  5665/2008,  FJ  2;  o  de  11  de  abril  de  2011, rec,  2088/2007,  FJ  5,  entre  otras  muchas),  son  los previstos  en  el  art.  73 LJCA,  conforme  al  cual,  «[L]as  sentencias  firmes  que  anulen  un  precepto  de una  disposición  general  no  afectarán  por  sí  mismas  a  la  eficacia  de  las sentencias  o  actos  administrativos  firmes  que  lo  hayan  aplicado  antes  de  que la  anulación  alcanzara  efectos  generales,  salvo  en  el  caso  de  que  la  anulación del  precepto  supusiera  la  exclusión  o  la  reducción  de  las  sanciones  aún  no ejecutadas completamente". 

Finalmente la sentencia fija la siguiente doctrina jurisprudencial:


1ª.- El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.     

2ª.- La declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo. 

Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

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