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Las actuaciones previas y la caducidad del procedimiento administrativo

La reciente STS de 13.05.2019 (RC 2415/2016), siguiendo la línea de la anterior STS de 6.05.2015 (RC 3438/2012), confirma una puntualización a la doctrina jurisprudencial que había declarado que el tiempo que duren las actuaciones previas a la incoación de un procedimiento administrativo no computan en el tiempo que la Administración tiene para resolver y notificar dicha resolución y, por lo tanto, en el plazo de caducidad. 

 

Las actuaciones previas en el procedimiento administrativo

 

Las actuaciones previas vienen reguladas en el art. 55 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo donde nos dice:

 

"1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

 

2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento".

 

Como bien nos explican los grandes Sonia Gavieiro Fernández  y Ángel Zurita Lagun  en el libro "Comentarios a la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas"  no debemos de confundirlas ni con las medidas provisionales del art. 56 (las medidas cautelares del procedimiento administrativo asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer), ni con las cuestiones incidentales del art. 74 (que se vayan suscitando durante el procedimiento) ni finalmente con las actuaciones complementarias del art. 87 (una especie de diligencias finales que se pueden llevar potestativamente a cabo por el instructor mediante acuerdo motivado si se entiende que no queda algo claro y son indispensables para poder resolver el procedimiento y que obligatoriamente suspende el procedimiento desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación según lo dispuesto en el art. 22.2.b).

 

Estas actuaciones inspectoras previas no requieren necesariamente la audiencia ni la intervención de la persona afectada (STS de 6-5-2011, RC 5225/2007), sin perjuicio de que se pueda llevar a cabo y tienen como límite que son previas, informativas, sin que se pueda imponer sanción en el mismo, sino que para ello es necesario incoar un procedimiento sancionador específico (STS 6.05.2015, RC3438/2012).

 

La incidencia de las actuaciones previas en la caducidad del procedimiento 

 

En la entrada "La caducidad del procedimiento es un vicio de nulidad" explicaba como para los procedimientos incoados de oficio, sancionadores y de gravamen, el art. 25.1 de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo dice:

 

“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:…

 

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.”.

 

En esta otra "La caducidad del procedimiento administrativo y los intentos de notificación" explicaba cómo se cuenta el cómputo del plazo de caducidad: Desde la fecha de incoación del procedimiento, hasta la fecha de notificación de la resolución, con la peculiaridad pediente de resolver por el Tribunal Supremo de los procedimientos de revisión de oficio de los que hablaba en la entrada "¿Cuál es el día final del plazo de caducidad de los procedimientos de revisión de oficio?" y la posibilidad de suspender dicho plazo de la que hablé en "A vueltas con la caducidad del procedimiento administrativo y su suspensión”.

 

¿Pero qué pasa con el tiempo de estas actuaciones previas? ¿Cuentan para dicho cómputo del plazo máximo para dictar resolución y notificarla y, por lo tanto, la caducidad?

 

La jurisprudencia había señalado que no, que dicho plazo en el que estaban abiertas las actuaciones previas, no computa para dicho plazo máximo, que sólo se puede contar desde que se incoa el procedimiento sancionador o "desfavorable".

 

La STS de 3.07.2014 (RC 441/2012)  nos lo explica:

 

"Resulta acertada la invocación que se hace en el motivo primero de la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3987/2008), que luego hemos reiterado en sentencias de 21 de diciembre de 2011 (dos sentencias con esa fecha dictadas en recursos de casación 1751 / 2010 y 4796/2010), 19 de abril de 2012 (casación 458/2010) y 20 de septiembre de 2012 (casación 4888/2010), todas ellas en relación con el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento de legalidad urbanística.

 

Como recordábamos en esas sentencias, y ahora lo reiteramos, el artículo 43.2.a/ de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , establece que en los procedimientos iniciados de oficio el cómputo del plazo máximo para resolver " (...) se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación". Por su parte, el artículo 209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia , establece que "el expediente de reposición de la legalidad deberá resolverse en el plazo de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación"...

 

No podemos compartir la trascendencia que da la Sala de instancia a las actuaciones previas -o diligencias informativas... Tales actuaciones se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad y no cabe reprochar a la Administración actuante que antes de iniciar el procedimiento sancionador realice unas actuaciones previas a fin de recabar los datos que luego habrán de figurar en el acuerdo de incoación.

 

Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento -en el caso que examinamos el acuerdo de incoación fue adoptado el 21 de noviembre de 2006- podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver".

 

La puntualización de la STS de 13.05.2019.

 

La reciente STS de 13.05.2019 (RC 2415/2016), a la que hacíamos referencia antes, matiza nuevamente esta doctrina jurisprudencial, tal y como había hecho la STS de 6.05.2015 (RC 3438/2012) diciendo:

 

"...esta Sala tiene declarado que ese periodo anterior al acuerdo deiniciación <<... ha de ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa de realizar actos de instrucción y enmascarar y reducir la duración del propio expediente posterior>> (sentencia de 6 de mayo de 2015, recursode casación 3438/2012 , F.J. 2º)".

 

Por ello debemos de tener en cuenta que,  pese a que, con carácter general,  el plazo del periodo de actuaciones previas no entre dentro del cómputo del plazo máximo para resolver y notificar la resolución que tiene la Administración dentro de los procedimientos sancionadores y de gravamen para que no se produzca la caducidad de dichos procedimientos,  habrá que tener mucho cuidado con aquellos periodos de actuaciones previas demasiado largos o que supongan un fraude de ley  puesto que en esos casos  el Tribunal Supremo apunta que sí se podrá tener en cuenta el.mismo para la caducidad. 

 

La jurisdicción contenciosa como garantía del Estado de derecho. 

 

Reconforta ver cómo en materia de caducidad del procedimiento la Sala Tercera siga una línea pro administrado. Continúen así y confirmen esta línea respecto de los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos del art. 106 de la Ley 39/15, ya que como exponía en la entrada del blog a la que me refería antes, hay razones suficientes para ello. 

 

Ahora sólo falta que también lo hagan en materia de responsabilidad patrimonial donde a la, a mi juicio, equivocada STS de 10.07.2018 (RC 1548/2017) a la que me había referido en la entrada "El ciudadano no tiene quien le escriba" se ha sumado la reciente STS de 4.04.2019 (RC 4399/2017), comentada por el maestro Chaves en  "Plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial al margen de incapacidades laborales", un ejemplo jurídico de la existencia del gato de Schrodinger hecho sentencia, donde lo que es prescripción para la Sala Tercera no lo es para la Sala Primera.

 

En ambas sentencias se acaba acudiendo a la interpretación literal de la ley cuando no parece que sea lo adecuado por lo que comentaba Chaves y yo mismo en las entradas citadas.

 

Porque aunque los Tribunales están sometidos al imperio de la ley, no sólo lo están a ésta,  sino también al resto del ordenamiento jurídico como así obliga el principio de juridicidad del art. 9.1 de la Constitución.  Si se limitan a aplicar literalmente la ley sin tener en cuenta el resto del ordenamiento, llegaremos por una parte a situaciones injustas y antijurídicas y, por otra, los Tribunales del orden contencioso administrativo no cumplirán con la labor de control de la Administración tan necesaria para que el Estado de derecho funcione.  

No olviden nunca Señoras y Señores magistradas/os que son Ustedes nuestra última garantía como ciudadanos contra la impunidad y abusos de la Administración y que su difícil labor es fundamental para la consolidación de nuestra joven democracia y para llevar a cabo el mandato constitucional del art. 106 de nuestra Constitución. 

 

Es de Justicia

 

 

Diego Gómez Fernández

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

 

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