es

de

justicia

Blog de derecho administrativo y urbanismo

El procedimiento administrativo: El concepto es el concepto

 

 El otro día leyendo este interesante artículo de la periodista Carmen Villar “El Manquiña más profesional, en el que hablaba de la colaboración que está llevando a cabo el actor vigués Manuel Manquiña en el programa EduMotivaCon (una gran idea del científico Ángel Carracedo para motivar a los estudiantes, potenciar su talento y promover la cultura del esfuerzo) me vino inevitablemente a la memoria su inolvidable personaje Pazos de la película “Airbag” y su memorable escena del diáologo entre mafiosos con su oponente Fátima do Espirito Santo (la gran actriz María de Medeiros) que comenzaba con la grandísima frase:“El concepto es el concepto. Ésa es la cuestión”.

 

Y es que en la vida en general y en el derecho en particular definir el concepto de aquello de lo que estamos hablando es imprescindible no solamente para fijar su alcance, límites, etc., sino también para acabar con multitud de discusiones que surgen porque, al no haberse fijado previamente el concepto, no se sabe en realidad de lo que se está discutiendo, cuando muchas veces se está hablando de lo mismo.

 

Trasladando esto a este blog me pregunto: ¿Cuál es el concepto de procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico?

 

Si acudimos al Diccionario del español jurídico de la Real Academia Española en su 1ª acepción viene definido por D. Francisco González Navarro como un “Sistema lineal de trámites seriados, concatenados y jurídicamente regulados, que, con o sin la intervención de otras personas, se desarrolla por órganos que ejercen funciones ejecutivas de cualquier nivel (estatal, regional, local, etc.), sirviéndoles de cauce formal obligatorio para producir, modificar, extinguir o ejecutar, en el ámbito de su competencia, una disposición final, válida, eficaz y fundada en derecho, con el carácter de acto o reglamento administrativo.”.

 

En la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se definía del siguiente modo: “El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”; aunque a continuación se aclaraba que “Sin embargo, no toda la actividad que se desarrolla en el procedimiento se encuentra en un mismo plano. La actuación administrativa se descompone en actos de naturaleza distinta, según la función que los mismos vienen a cumplir en el procedimiento La Ley ha huido, por ello, de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones, integradas como fases del mismo, y en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación, instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate. De este modo, la preclusión, piedra angular de los formalistas procedimientos judiciales, queda refundida al mínimo dotándose al procedimiento administrativo de la agilidad y eficacia que demanda la Administración moderna.”, consagrando ya el principio antiformalista del procedimiento administrativo recogido después de manera reiterada por la jurisprudencia (Entre otras muchas, la STS de 25.5.2009, casación 4808/2005).

 

 En cuanto al procedimiento administrativo como garantía del administrado, la Exposición de Motivos de la LPA de 1958 nos decía lo siguiente: “El presente texto no desdeña, por supuesto, las garantías jurídicas que el Estado deba a los administrados, y de ello es buena prueba toda la Ley y en especial los títulos dedicados al procedimiento y a los recursos administrativo; pero tiene en cuenta que las citadas garantías, cuando se instrumentan tan sólo como protecciones formales, no alcanzan ni con mucho al fin perseguido, al ser compatible con demoras y retrasos, molestias innecesarias y perturbadoras, excesivo coste e ineficacia de los servicios y, en fin, con una variada gama de verdaderos perjuicios que redundan tanto en el de los particulares como en el de la propia Administración”. Ahora bien, pese a la bondad de la Ley, que forma junto con la Ley de la Jurisdicción de 1956, la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y su Reglamento de 1957 el cuerpo normativo que supuso un avance cuántico en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo, su aplicación por un Poder Ejecutivo no democrático hacía que en la práctica no siempre se respetasen dichas garantías que los redactores de la Ley apuntaban.

 

La siguiente ley procedimental, aprobada ya después de la Constitución, la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su Exposición de Motivos, aunque no recoge una definición de lo que es el concepto de procedimiento administrativo, sí habla del carácter instrumental del mismo al servicio del ciudadano para avanzar en la modernización del Estado, la Administración y de la sociedad en su conjunto. Nos decía: “La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la ley y al Derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular. La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad sean reales y efectivos. Pero además, el régimen jurídico no es neutral en una dinámica de modernización del Estado. El procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para dinamizar su avance y, por lo tanto, las reglas esenciales del procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernización de nuestra sociedad y de su Administración”.

 

La jurisprudencia ya había venido declarando que, conforme al principio de legalidad al que están sometidas las AAPP (art. 103 CE) y a ese carácter instrumental de la Administración puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos, titulares de la soberanía nacional (art. 1.2 CE), que “El procedimiento administrativo es una garantía para el particular(STS 20-9-1983, Ar. 4519), por lo que, seguía diciendo esta sentencia que “la forma debe ceder ante la posibilidad que se da en este caso de que el Tribunal pueda enjuiciar el fondo del asunto para dar solución definitiva a la controversia planteado”.

 

La reforma del procedimiento administrativo llevada a cabo por la Ley 4/1999 tuvo como objetivo el incremento de garantías al ciudadano diciendo en su Exposición de Motivos que “los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés. Por ello, también en el proceso de reforma de la Ley 30/1992 se ha tenido como objetivo esta orientación general que debe presidir todas y cada una de las manifestaciones de la reforma administrativa, puesto que la Constitución de 1978 ha querido señalar solemnemente en su artículo 103 que la «Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales». Sobre estos presupuestos, el objeto de esta Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del derecho: fundamentalmente, la regulación del silencio administrativo –suprimiendo la certificación de acto presunto–, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la regulación de la suspensión del acto administrativo.”

 

Llegando a la actual Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su Exposición de Motivos el procedimiento administrativo viene definido “como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”.

 

 Respecto a la novedad de la Ley 39/2015 en materia de procedimiento que es la extensión del procedimiento electrónico a todas las Administraciones Públicas no parece suponer directamente un cambio en el concepto de procedimiento administrativo, sino solamente de forma, como bien dice la gran Mª Concepción Campos Acuña en el capítulo 1 de “El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015” en el que comenta que “El procedimiento en sí mismo considerado como una sucesión concatenada de trámites de la que resulta la producción de un acto administrativo o una manifestación de voluntad de la administración, en sentido amplio, no ha experimentado grandes modificaciones, manteniéndose las diferentes fases del procedimiento administrativo, la configuración del acto administrativo con sus requisitos de eficacia, el sistema de recursos, etc. La diferencia es una cuestión de formato, ahora electrónico”.

 

En el mismo sentido, el maestro Sevach en su entrada “Respuestas claras sobre el novedoso procedimiento electrónico” nos decía “En efecto, la Ley 39/2015 se ocupa del “procedimiento administrativo común”, el cual cuenta con trámites y órganos de configuración “electrónica”. Una cosa es el “funcionamiento electrónico” o las técnicas electrónicas -sello, archivo, registro o notificación “electrónicos”- y otra muy distinta que exista un procedimiento administrativo electrónico como tal; basta pensar que el calificado como “procedimiento administrativo electrónico” no conduce a ninguna parte o finalidad (se trata de una herramienta o “traje” de los procedimientos específicos); jurídicamente no es un “procedimiento electrónico” sino una serie de trámites de necesaria configuración electrónica, cuya inobservancia según la casuística podrá comportar la anulabilidad del acto administrativo si su omisión comporta indefensión, o nulidad radical si su omisión comporta la falta total y absoluta del “procedimiento legalmente establecido” (art. 47.1, e, Ley 39/2015), entendiendo por “establecido” aquel procedimiento específicamente regulado y diseñado con sus trámites esenciales de forma electrónica, ej. subasta electrónica).”

 

Sobre el procedimiento administrativo electrónico os recomiendo esta entrada del gran Víctor Almonacid Lamelas “125 preguntas y respuestas sobre el procedimiento electrónico en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común”.

 

En cuanto a si la reforma del procedimiento administrativo ha seguido lo que decía la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 “los modelos administrativos deben construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés" hay que decir que, tal y como he comentado en alguna entrada anterior (p.ej. "Las notificaciones en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y el principio pro actione") esta Ley 39/2015 parece construida más pensando en el Poder Ejecutivo que en los ciudadanos; veremos si después de los Presupuestos y de la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público, el Parlamento se ocupa de modificar aquellos aspectos más problemáticos de la Ley 39/15.

 

Para finalizar este avance sobre el concepto de procedimiento administrativo, como apuntaba Sevach, la Ley 39/2015, al igual que hacía la Ley 30/1992, se ocupa del procedimiento administrativo COMÚN, puntualización del concepto obligada por la configuración territorial de España, con distribución competencial entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas que se han ido creando. La Exposición de Motivos de la Ley 39/15 nos dice que: “…con esta nueva regulación no se agotan las competencias estatales y autonómicas para establecer especialidades «ratione materiae» o para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”.

 

La jurisprudencia constitucional (vinculante para todos los Juzgados y Tribunales según lo dispuesto en el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) ha venido delimitando dicho concepto de procedimiento administrativo COMÚN.

 

La STC 166/2014, de 22 de octubre nos dice que: “De esta delimitación de la competencia aquí concernida pueden extraerse ya las siguientes conclusiones:

 

a) En primer lugar, que el diseño del “procedimiento administrativo común”, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado.

 

b) En segundo lugar, y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado “cuando proceda” de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles.

 

c) En tercer lugar, que la titularidad de la competencia impuesta por el art. 149.1.18 CE hace que esa valoración corresponda hacerla única y exclusivamente al Estado, y que su resultado solamente pueda verse constreñido por el respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Así, es claro que el Estado no puede interferir en la organización interna de éstas, señalando los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11 a)] o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5) o la Intervención General del Estado (SSTC 150/2012, de 5 de julio, FJ 11, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 12), ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial “específica en la materia” (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las “normas ordinarias de tramitación” del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10 a)]. Pero fuera de estos límites impuestos, como decimos, por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas Administraciones públicas.

 

d) Y en último lugar, que naturalmente los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre “respetar” ese modelo o estructura general definidos por el Estado (así, entre otras, SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11; 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y 150/2012, de 5 de julio, FJ 9), pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo “común”.

 

A modo de ejemplo, en el caso resuelto, esta STC 166/2014 nos dice que “sin duda, forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia —con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012, de 29 de octubre, FJ 5— el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado (art. 42 LPC), así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación (en este caso, por tratarse de un procedimiento susceptible de causar efectos desfavorables al interesado, la caducidad del expediente: art. 44.2 LPC), pues de lo contrario aquella previsión inicial no pasaría de ser una mera declaración de principios. Desde luego, sin esas dos previsiones —la una impuesta para la efectividad de la otra— no habría procedimiento administrativo “común”, o, en todo caso, el modelo sería otro distinto” y acaba declarando que la determinación del día inicial del cómputo del plazo máximo de los procedimientos iniciados de oficio (desde la fecha del acuerdo de iniciación) del art. 42.3 de la Ley 30/92 es también de exclusiva competencia estatal.

 

En cuanto a cómo hacemos para resolver en la práctica los conflictos de competencia en esta materia, esto es, si podemos dejar de aplicar la ley autonómica o si habría que necesariamente plantear la cuestión al Tribunal Constitucional para no excederme en la longitud de esta entrada podéis leer lo que tan bien han escrito Emilio Aparicio Santamaría en su entrada “Vuelve la técnica del desplazamiento” o Julio Tejedor Bielsa en su entrada “A “medias” vueltas con la prevalencia”.

 

Siento haber sido un poco pesado hablando de estos temas pero son fundamentales, ya que como finalizaba el inefable Manquiña/Pazos su monólogo: “Pero, ¿y el concepto, eh? eh? ¡Amiga! A los hechos me repito!”

 

Buen día a tod@s

 

Diego Gómez Fernández -Abogado-

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

 

Si te ha gustado la entrada, compártela para que pueda llegar a más personas ¡Muchas gracias!

Please reload

Con la suscripción al blog aceptas el tratamiento de tus datos por Diego Gómez Fernández a través de la aplicación Wix Shoutout para que puedas recibir gratuitamente las entradas del blog en el momento en que se publiquen. En cualquier momento puedes ejercer tus derechos de acceder, rectificar y suprimir los datos, portabilidad de los datos, limitación u oposición a su tratamiento, derecho a no ser objeto de decisiones automatizadas, así como a obtener información clara y transparente sobre el tratamiento de sus datos. Podrá ejercerlos enviando un correo electrónico a diegogomez@avogacia.org    

Conferencia sobre el patrimonio cultural y el planeamiento urbanístico
Entradas destacadas

El Supremo confirma el criterio antiformalista en solicitudes administrativas

November 20, 2019

1/10
Please reload

Entradas recientes