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A vueltas con la caducidad del procedimiento administrativo y su suspensión

La reciente Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2016 (casación 1407/2015. Ponente Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado) por el que la Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra declara la caducidad de la concesión para un centro de ocio en dicha ría nos sirve de pie para recordar la jurisprudencia emanada del art. 42.5.c) de la Ley 30/1992 y cuáles son los requisitos que la misma exige para que la petición de un informe preceptivo y determinante del contenido de la resolución a otro órgano de la misma o distinta Administración tenga efectos suspensivos del plazo y evitar así, en los procedimientos administrativos iniciados de oficio en el que ésta ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, que se produzca la caducidad o perención de dicho procedimiento administrativo.

 

Con carácter previo recordar que el art. 42 de la Ley 30/92 proclama con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, plazo máximo que será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y, si no existe, será de tres meses, contándose en uno y otro caso, en procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.  

 

En este sentido, la STS de 21 de enero de 2016 (Casación 2917/2013. Ponente: Excmo. Sr. Diego Córdoba Castroverde) nos recuerda que “Tiene razón la parte recurrente cuando afirma que el computo del plazo de caducidad debe computarse desde el inicio del mismo hasta la notificación a la parte de la resolución expresa dictada, tal y como dispone el art. 44 de la Ley 30/1992 y lo ha venido afirmando una reiterada jurisprudencia, baste citar a tal efecto la 23 de noviembre de 2006 (Recurso: 13/2004) y la jurisprudencia que en ella se menciona.”.

 

El art. 44 de la misma ley añade que el incumplimiento de dicho plazo máximo para resolver (y notificar la resolución como indican las SSTS de Sentencias de 12.04.2000,  18.04.2004 y 10.03.2008) conlleva para los procedimientos en que las Administraciones Públicas ejerciten potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, que se produzca la caducidad del procedimiento, con los efectos previstos en el artículo 92 de la misma ley, entre otros, que los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción de las acciones de la Administración (y del particular).

 

Como ya sabemos dicho plazo máximo para resolver y notificar puede ser interrumpido en los supuestos previstos en la ley (arts. 42.5 y 83.3 de la Ley 30/92), pero para que opere dicha suspensión, es necesario que se cumplan los requisitos exigidos por la misma y por la jurisprudencia que la interpreta.

 

Recordemos que dicha posibilidad es excepcional, porque como dice la STS de 19 de febrero de 2016 (casación 3371/2013. Ponente: Excmo Sr. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat): “…consideramos que una interpretación sistemática del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que instituye una garantía esencial del procedimiento administrativo consistente en imponer a la Administración el deber jurídico de dictar resolución expresa en todos los procedimientos, determina que deba considerarse excepcional la facultad de la Administración de diferir el plazo máximo legalmente previsto para resolver un procedimiento.”

 

Vamos a ocuparnos en esta entrada de uno de los supuestos posibles de suspensión del procedimiento administrativo, el contenido en la letra c) del art. 42.5 de la Ley 30/92 que recordamos decía lo siguiente: “El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:…c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.”.

 

- El primero de los requisitos que exige es que los informes que hayan de solicitarse a órgano de la misma o distinta Administración no sólo sean preceptivos, sino también determinantes del contenido de la resolución.

 

Antes de nada recordar que en la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que entra en vigor el próximo 2 de octubre se ha eliminado esta exigencia de que los informes, además de ser preceptivos, sean “determinantes del contenido de la resolución”, como sí exigía el citado art. 42.5.c) de la Ley 30/92 (Ahora el art. 22.1.d) de la Ley 39/2015 nos dice que “El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:…d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.”).

 

Hecho este recordatorio y volviendo a la jurisprudencia emanada del art. 42.5.c) de la Ley 30/92 sobre cuáles son los informes determinantes del contenido de la resolución, la STS de 30 de diciembre de 2015 (Casación 2605/2014. Ponente: Excmo. Sr. Pablo Lucas Murillo de la Cueva) indica que “…las dos sentencias alegadas dicen que son determinantes aquellos informes que posean relevancia para la resolución del procedimiento administrativo. En particular, la dictada el 8 de marzo de 2010 en el recurso de casación 771/2006 tiene por tales a aquellos "que sean necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar", o sea los que "revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión" y obligan al órgano competente para resolver a esmerar la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en ellos. Y la de 24 de abril de 2012 (casación 2263/2009) abunda en esta idea.”; y más adelante, respecto al caso concreto que resuelve la sentencia (sobre un informe no vinculante del Consejo de Policía en los expedientes disciplinarios por falta muy grave o en los seguidos contra representantes sindicales), la misma añade que “Si tenemos en cuenta que nada menos que tres leyes orgánicas específicas insisten en el mismo extremo, es decir en que este órgano debe informar preceptivamente en tales expedientes es porque su parecer, aún no vinculante, sí es importante. En otro caso, no se habría previsto o se habría configurado de otro modo.”

 

- El segundo de los requisitos es que se dicte una resolución por la que se acuerde la suspensión del procedimiento.

 

La STS de 24 de septiembre de 2008 (Casación núm. 4455/2004. Ponente: Excmo. Sr. Enrique Cancer Lalanne) nos decía que “teniendo en cuenta…que el expediente disciplinario se inició el 6 de noviembre de 2001, y la notificación de la resolución del Ministerio del Interior de fecha 14 de febrero de 2003, se produjo el 11 de marzo siguiente, no constando en el expediente administrativo que se haya dictado ninguna resolución acordando la suspensión o ampliación del plazo para resolver, existiendo solo dos ampliaciones del plazo para formular pliego de cargo por el plazo de un mes, y sin que el procedimiento haya estado paralizado por causa imputable al interesado, ha de llegarse a la conclusión, tal como se declaró por la sentencia recurrida, que cuando se dictó dicha resolución el procedimiento disciplinario había caducado, y debía considerarse extinguido, y nula la resolución administrativa inicialmente recurrida.”.

 

En el mismo sentido, la ya citada STS de 19 de febrero de 2016 (casación 3371/2013. Ponente: Excmo Sr. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat) indica que “…no compartimos la tesis argumental que formula la Abogada de la Generalidad de Cataluña, respecto de que, en el supuesto enjuiciado, la mera petición de un informe a la Dirección General de Turismo, previsto en el artículo 3.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004, de 23 de diciembre, de horarios comerciales, tenga eficacia interruptiva del plazo para resolver”, añadiéndose en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de julio de 2013 (RRCCA 378/2011 y acumulado 329/2012) que ésta STS confirma que “…hay que entender necesaria una decisión específica de suspensión. No es suficiente la mera petición del informe determinante en cuestión. En efecto, de acuerdo con lo que dispone el artículo 83 de la Ley 30/1992, los informes se deben emitir en el plazo de diez días salvo disposición específica en contra o cuando el cumplimiento del plazo para resolver permite más tiempo. El apartado 3/ de este precepto permite al instructor continuar el procedimiento en el supuesto de que no se haya emitido el informe en el plazo mencionado salvo que se trate de un informe determinante, supuesto en el que se prevé la posibilidad de suspender el procedimiento. Una decisión, en consecuencia, que debe adoptarse formalmente. Cabe decir en este sentido que tanto el artículo 42.5, como el artículo 83.3 de la Ley 30/1992 habilitan la facultad administrativa de suspensión del plazo, planteamiento que indica que no estamos ante una suspensión automática. Debemos señalar a sí mismo que el artículo 42.5.c) admite una suspensión hasta tres meses, pero ésta no es una duración estándar sino un límite máximo. La Administración debe resolver por lo tanto si en efecto el estado de tramitación permite obtener el informe sin necesidad de suspensión, o bien la misma es necesaria; situación ésta en la que debe determinar el tiempo de suspensión. Finalmente hay que considerar que la suspensión es una excepción al plazo máximo para resolver; aspecto éste que tiene su sentido en tanto que garantía del interesado. Por lo tanto, considerando la cuestión desde la perspectiva subjetiva del interesado, el principio de seguridad jurídica impone una decisión específica sobre la suspensión del plazo y las circunstancias de la misma, así como la comunicación de esta situación al afectado a efectos de mantenerlo informado en lo que le afecta. Dicho en otras palabras, si la Administración está formalmente obligada a comunicar inicialmente al afectado el plazo máximo de duración del procedimiento - artículo 42.4 de la Ley 30/1992 -, también lo está cuando modifique tal plazo. En definitiva, la incorporación de informes preceptivos y determinantes al procedimiento permite la suspensión del plazo, aunque esa suspensión no es imprescindible o consustancial a la citada eventualidad procedimental, de forma que la suspensión no puede considerarse producida eo ipso por la mera solicitud del informe.”

 

- El tercero de los requisitos es que dicha resolución acordando la suspensión del procedimiento se notifique a los interesados y, cuando se reciba el informe, se comunique igualmente a los mismos.

 

Así lo indica la citada STS de 19 de febrero de 2016 al confirmar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de julio de 2013 (RRCCA 378/2011 y acumulado 329/2012) en la que deja bien claro que “En cuanto a la comunicación de la solicitud de informe, hay que señalar que la misma es en efecto obligada según impone el mismo artículo 42.5.c/.”, añadiendo a continuación la puntualización de que si se notifica la resolución que acuerda la suspensión a los interesados como obliga el art. 42.5.c) de la Ley 30/92, la suspensión del plazo se produce desde el dictado de dicha resolución y no desde su notificación al interesado. Así nos dice que “Otra cosa es si la suspensión pospone su eficacia hasta que se produzca la comunicación al afectado. Ciertamente la notificación es condición de eficacia de los actos administrativos y opera asimismo como un requisito de eficacia en otros supuestos como por ejemplo la perención del procedimiento o el silencio administrativo. Ahora bien no es éste el planteamiento en el caso de la suspensión del plazo para resolver, pues el artículo 42.5.c/ prevé inequívocamente la suspensión entre la solicitud del informe y su recepción, no desde la comunicación de aquélla - in claris non fit interpretatio -. En definitiva, la comunicación opera como una carga jurídica vinculada a la suspensión del procedimiento, pero no como una condición suspensiva de ésta.”.

 

- El cuarto de los requisitos es que el tiempo de suspensión no exceda de tres meses. Ahora bien, no se debe de confundir este plazo, con el plazo que a su vez tiene el órgano que deba de emitir informe en su normativa reguladora, puesto que el incumplimiento de este último no tiene efectos invalidantes, siempre que no se exceda del plazo general máximo de suspensión de tres meses que contempla como hemos visto el art. 42.5.c) de la Ley 30/92.

 

En este sentido, la STS de 30 de junio de 2016 con la que se ha iniciado esta entrada del blog así lo aclara cuando nos dice: “Sin embargo la recurrente confunde el procedimiento especifico previsto para la resolución y notificación del recurso administrativo, con el plazo que tiene el Consejo de Estado para emitir su informe, sin que conste en norma alguna que el informe emitido tras el plazo de dos meses tenga efecto invalidante del mismo, sin perjuicio de que transcurrido el plazo de tres meses desde que se solicitó o el fijado en su caso por el procedimiento administrativo específico, se levante la suspensión del procedimiento principal, acordada para solicitar tal informe. En consecuencia el motivo ha de ser desestimado”.

 

En cuanto a cómo se debe de computar el tiempo que queda una vez producida la suspensión, la STS de 21 de enero de 2016 (Casación 2917/2013. Ponente: Excmo. Sr. Diego Córdoba Castroverde) indica que debe de hacerse por días naturales: “En definitiva, los ocho días que restaban del plazo después de alzarse la suspensión deben computarse por días naturales, pues la naturaleza de los plazos, como naturales o hábiles, a efectos de cómputo, no se modifica por la interrupción del mismo para solicitar un informe. Así lo han señalado, por otra parte, algunas previsiones normativas como la contenida en el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia en el que se dispone "en los casos de suspensión del plazo, el día final del plazo de determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo". En este caso, el plazo fijado era por días naturales, pues así se computan los plazos de fecha a fecha. Y dado que la notificación de la resolución a la empresa recurrente se produjo fuera del plazo previsto, tal y como exige el art. 44 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia, procede acordar la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones, tal y como dispone el art. 44.2 de la Ley 4/1999, sin perjuicio, de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento si ello fuese procedente a tenor del art. 92.3 de la Ley 30/1992”.

 

- Por último, otro de los requisitos exigidos por la jurisprudencia es que la resolución por la que se acuerde la suspensión del procedimiento se adopte dentro del plazo máximo para resolver y notificar.

 

La STS de 4 de diciembre de 2015 (casación 365/2014. Ponente Excmo. Sr. D. Ángel Arozamena Laso) nos recuerda que: “Si bien es cierto que el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 prevé la posibilidad de suspender el plazo máximo legal para resolver cuando se deba requerir al interesado algún documento necesario, este requerimiento habrá de hacerse siempre dentro del plazo máximo para resolver (…) La Administración dictó resolución por la que se suspendía el procedimiento habiendo transcurrido más de tres meses desde la interposición del mismo, y por lo tanto, fuera del plazo máximo legal para resolver que recoge el artículo 115.2 de la Ley 30/1992 . En consecuencia, esa suspensión ha de tenerse por no hecha.”

 

Se aplica el mismo criterio que la jurisprudencia utiliza para la posibilidad de ampliar el plazo máximo para dictar resolución y notificarla que prevé el art. 42.6 de la Ley 30/1992 contenida, entre muchas otras, en la STS de 15 abril 2015 (Casación 2258/2013. Ponente: Excmo. Sr. César Tolosa Tribiño) en la que nos decía que: “El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique –“deberá ser notificado"- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.”.

 

Todo ello para evitar que se produzca la tan temida caducidad o perención del procedimiento.

 

En estén sentido, recordar lo que nos decía la STS de 24 de septiembre de 2008 (Casación núm. 4455/2004. Ponente: Excmo. Sr. Enrique Cancer Lalanne) sobre que “…la resolución sancionadora dictada después de que el procedimiento disciplinario haya caducado lo ha sido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, siendo nula de pleno derecho a tenor de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 (…)…se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera.”, añadiendo la STS de 3 de febrero de 2010 (Casación núm. 4709/2005. Ponente: Excmo. Sr. Rafael Fernández Valverde) que: “…en consecuencia, en un supuesto como el de autos, en el que hemos declarado la caducidad del procedimiento en el que la obligación de repoblación forestal fue impuesta, la misma ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia”.

 

Bueno, espero que este repaso por un tema tan manido os sirva de ayuda y que, en compensación, podáis disfrutar de un merecido descanso en el lugar que más os guste. Buen verano a tod@s.

 

Diego Gómez Fernández – Abogado

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

 

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