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  • Diego Gómez Fernández

La suspensión de plazos administrativos por la crisis de la COVID-19

Actualizado: hace 2 días


ÍNDICE:


  1. Introducción.

  2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020

  3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.

  4. A quién afecta la suspensión de términos e interrupción de plazos?

  5. ¿A qué procedimientos administrativos afecta?

  6. ¿Qué sucedería si se dictase una resolución incumpliendo estas limitaciones?

  7. ¿A quién corresponde la competencia para recurrir contra las órdenes, resoluciones, instrucciones de los Ministerios habilitados dictados en aplicación del RD 463/2020?

  8. ¿Desde qué día se inicia la suspensión e interrupción y cuando finaliza? Reales Decretos 476/2020 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 573/2020 de prórroga.

  9. Y cuando se levante la suspensión ¿cómo se cuentan los plazos?

1. Introducción.


La crisis de salud pública que estamos sufriendo como consecuencia de la pandemia desatada por el virus SARS-CoV-2 más conocido como Coronavirus ha llevado al Gobierno de España a declarar en el 14 de marzo de 2020 el estado de alarma previsto en el art. 116 de la Constitución mediante el Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


Dentro de las medidas adoptadas en este Real Decreto se encuentran la suspensión de los plazos procesales y administrativos, así como la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se pudiesen adoptar.


En lo que se refiere a los plazos administrativos regulados en la Disposición adicional Tercera de dicha norma su redacción ha sido modificado mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, publicado en el BOE de hoy miércoles 18 de marzo, cambiando la redacción del apartado 4 de dicha Disposición adicional Tercera y añadiendo dos nuevos apartados, el 5 y el 6.


Actualización 1/04: También ha sido modificado el Real Decreto 463/2020 de facto por el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 del que más adelante hablaremos.


Antes de su modificación había leído los magníficos artículos de Mª Pilar Batet "Los contratos públicos en el estado de alarma" Álvaro Garcia Molinero "Mis reflexiones sobre la incidencia del RD 463/2030 en la contratación pública" y Emilio Aparicio "Algunas precisiones sobre el cómputo de plazos suspendidos", agradeciendo a éste último la cita y a todos su generosidad por compartir lo que saben. Estaremos atentos a las actualizaciones.


(Actualización 28/03: Entre muchos otros se han publicado los comentarios del maestro Sevach Alarma por la suspensión de plazos administrativos y de la gran Arantza González de ALEGO-EJALE “¿Facultad o deber del levantamiento de la suspensión en los supuestos previstos en los apartados 3 y 4 de la Disposición adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19?”.


Actualización 15/04: He incorporado aquí por su utilidad y relación con el objeto de esta entrada el Repositorio de disposiciones, actos, resoluciones judiciales y de doctrina relacionados con la crisis del COVID-19 coordinado por la citada Arantza González y elaborado junto con sus compañeras letradas del Gobierno Vasco Mirari Erdaide Gabiola, Lourdes Pérez Ovejero. Muchas gracias por haber incluido esta entrada.


Actualización 20/04: Por su gran valor para el lector he incorporado aquí el enlace a la página elaborada por el profesor Lorenzo Cotino Hueso "Observatorio de Derecho Público y Constitucional y COVID-19 en España" donde se recogen también numerosos artículos doctrinales y otros recursos como los blogs académicos, donde se incluye esta entrada lo que agradezco mucho al profesor Cotino; también su amabilidad y buen hacer.)


El objetivo de esta entrada es intentar aclarar el alcance de esta suspensión y cómo funciona con la redacción vigente. Como no se trata de pontificar sino de ayudar, si como consecuencia del debate que pueda producir el contenido de la misma en las redes sociales hiciese falta su modificación así lo haré, quedando el contenido actualizado publicado para que logre su objetivo último, arrojar un poco de luz en estos momentos oscuros.

2. La suspensión de plazos administrativos por los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020


La suspensión de plazos administrativos se regula en dichos Reales Decretos de manera directa e indirecta:


a) De manera directa se regula en la Disposición adicional tercera titulada "Suspensión de plazos administrativos", modificada a partir del 17 de marzo en su apartado 4 y añadidos los apartados 5 y 6 como decía por el RD 465/2020 quedando con la siguiente redacción:


"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.


3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.


«4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios


«5. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.»


«6. La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias


Actualización 1/04: Como se expondrá más adelante, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 ha introducido una peculiaridad respecto a los plazos de impugnación de los procedimientos desfavorables o susceptibles puesto que para estos, con independencia del tiempo que restase para finalizar el plazo, éste vuelve a contar de cero desde la finalización del estado de alarma. Volveremos luego con esto.


b) De manera indirecta se hace en la Disposición adicional cuarta titulada "Suspensión de plazos de prescripción y caducidad" que nos dice:


"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren"


Decimos indirecta porque, aunque esta Disposición adicional cuarta está prevista para cualquier tipo de acción o derecho de nuestro ordenamiento jurídico, también por ello incluye acciones y afecta a plazos puramente administrativos como son por ejemplo: 


- Plazos de prescripción para el ciudadano como es el plazo de prescripcion de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial (1 año según el art. 67 de la Ley 39/15) o para la Administración como es el plazo de ejecución de los actos administrativos al que, según la jurisprudencia le es de aplicación el plazo de prescripción de las acciones personales. En relación a esto último recordemos que, como bien explica la Sala Primera del Tribunal Supremo en la STS de 20.01.2020 (EJ 6/2018) comentada por el gran Pedro Corvinos en "Régimen transitorio del plazo de prescripción para reclamar ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria", para todos aquellos actos administrativos dictados entre el 7.10.2005 y el 7.10.2015 que no se hubiesen ejecutdado y sobre los que no se hubiese interrumpido la prescripción, se podrían ejecutar (o interrumpir esa prescripción) hasta el día 7.10.2020; ahora bien, por aplicacion de la suspensión declarada por esta Disposición Adicional Cuarta dicho plazo se prorrogará sumando los días durante los que esté vigente esa suspensión, computados tal y como se explica más adelante en esta entrada cuando veamos la suspensión de los plazos administrativos por meses y años.


- Plazos de caducidad para la Administración como puede ser la caducidad de la acción de reposición de la legalidad urbanística o como decía el brillante magistrado D. Jaime Barrio Iglesias la desaparición del presupuesto temporal habilitante de la reacción que, por ejemplo, en Galicia con carácter general salvo excepciones es de 6 años desde la total terminación de la obra. Igualmente ahora habrá que sumar al plazo el tiempo en que esté vigente esta suspensión computado como veremos más adelante.

3. Términos y plazos: Suspensión e interrupción. Cambio introducido por el Real Decreto Ley 11/2020.


En la Disposición adicional tercera se habla de términos y plazos y lo primero que nos podríamos preguntar en que se diferencia para lo que acudiremos a las sabias palabras del maestro de maestros D. José Luis Villar Palasí quien en sus “Apuntes de derecho administrativo” nos decía sobre la doble influencia del tiempo con respecto a los actos del procedimiento administrativo que “En segundo lugar, determina límites temporales dentro de los cuales se tiene que realizar el acto en un momento determinado (término) o se puede realizar en un espacio de tiempo especialmente señalado (plazo)”.


En función de lo dicho por la Disposición Adicional “se suspenden los términos y se interrumpen los plazos” con lo que quedan paralizados ambos, señalándose que se reanudará el cómputo de los mismos en el momento en que pierda vigencia el Real Decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.


La elección del verbo “interrumpir” para los plazos ha dado lugar a algunas críticas que he podido leer en las redes sociales por cuanto se asimila que la interrupción de los plazos es la interrupción del plazo de prescripción.


Sin embargo, aunque es cierto que no es lo mismo la suspensión de los plazos que la interrupción del plazo de prescripción como explicábamos en esta entrada “Diferencia entre suspensión del plazo máximo para resolver e interrupción de la prescripción”, en el que el plazo de suspensión se reanuda, retomándose dónde estaba cuando se produjo dicha suspensión y la prescripción cuando se interrumpe empieza a contar otra vez todo el plazo desde cero, también lo es que la jurisprudencia ha venido usando la frase  interrupción de plazos cuando se está hablando de la suspensión del procedimiento, por lo  que no empieza de cero como en la prescripción, sino que se reanuda dónde se había quedado como suspensión del procedimiento que es.


A modo de ejemplo, en la STS de 20.02.2019 (RC 1314/2017) se plantea que tiene interés casacional objetivo determinar “si puede considerarse causa imputable al interesado en los términos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 --ahora, del artículo 25 de la Ley 39/2015 -- y, por tanto, motivo para suspender la tramitación del procedimiento disciplinario con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo para resolver, la baja médica del interesado” insistiendo más adelante en que “no debe haber, en principio, obstáculos para acordar la suspensión --con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo-- si la pide el expedientado en situación de baja médica que alegue dificultades para defenderse”.


Por ello, como veremos más adelante, el Real Decreto provoca la suspensión de las actuaciones que haya que realizar en un día concreto o término y la paralización o interrupción de los plazos, que se reanudarán una vez queden sin vigencia las medidas adoptadas en este Real Decreto o en cualquiera de sus prórrogas. Más adelante, lo explicaremos con ejemplos.


Actualización 20/03: Con fecha de hoy 20.03.3020 la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado ha dado respuesta a una consulta formulada sobre esta cuestión de la suspensión/interrupción de 20.03.2020 en la que se llega a la misma conclusión antes expuesta. Os la dejamos aquí para su consulta.


Actualización 1/04: Como antes decíamos, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, más concretamente en su Disposición adicional Octava apartado 1, ha introducido una novedad que modifica lo anteriormente dicho para los procedimientos desfavorables o de gravamen para el interesado haciendo que este plazo sea de interrupción cuando se trate de impugnación.


Nos dice así: "1. El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación".


En estos casos, el plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar “cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes” se interrumpe, en el sentido en que empieza a contar de cero, computándose a partir del día hábil siguiente a la finalización de dicho estado, con independencia del tiempo que hubiese transcurrido desde su notificación antes de que entrase en vigor la misma.


La redacción a nuestro juicio podría dar lugar a equívocos, teniendo en cuenta cómo se cuenta el plazo establecido por meses en el art. 30.4 de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo.


Tal y como decíamos en la entrada "El cómputo de plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo" en el cómputo del plazo por meses o años dicho art. 30.4 también nos dice que "se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo" pero a continuación aclara que "El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes".


Si seguimos el mismo criterio para evitar sustos deberíamos entender que hemos sido notificados el día inhábil inmediatamente anterior al primer día hábil siguiente al de la finalización del estado de alarma y a partir de ahí contar el plazo de fecha a fecha.


Para explicarnos mejor si tenemos que recurrir en alzada o reposición una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable tenemos por ley el plazo de 1 mes. Aquí como el plazo se interrumpe, esto es, que vuelve a contar de cero, es el plazo que tenemos por completo.


Si el estado de alarma finaliza el sábado 11 de abril, el plazo empezará a contar a partir del día hábil siguiente, esto es, a partir del lunes 13 de abril pero que ese sea el primer día del cómputo no quiere decir que deba acabar el día 13 de mayo, sino que acabará a nuestro juicio el día 12 de mayo porque si no, nos encontraríamos con el caso indicado por toda la jurisprudencia dictada en relación con este cómputo por meses a la que nos referíamos en la citada entrada que indica que no podría ser así porque si no, el plazo sería de un mes y un día, lo que no sería posible.


¿Y si hubiese alguna prórroga más y el último día del estado de alarma pasase a ser un viernes, por ejemplo, el viernes 7 de abril y aún quedasen dos días inhábiles por delante, el sábado 18 y el domingo 19? Pues sería lo mismo; como el primer día del cómputo es el día hábil siguiente a la finalización del estado de alarma que es el lunes 20, habría que entender como si hubiese sido notificado el domingo 19 y el plazo acabaría en ese hipotético caso el día 19 de mayo y no el día 20.


Por otra parte, aunque no lo dice la Disposición, a nuestro juicio es evidente que esto sólo regirá para los plazos que no hayan finalizado con anterioridad a la entrada en vigor del estado de alarma, aunque no estaría de más que lo hubiesen puntualizado.


Lo que sí se aclara en la Disposición es que ello se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo impugnado. De este modo, si queremos suspender su ejecutividad, tendremos que solicitar su suspensión igualmente con el recurso u otro medio de impugnación que interpongamos.


Aunque entendemos que las circunstancias son las que son y que de lo que se trata es de ofrecer soluciones, este apartado, que no estaba en el borrador del Real Decreto que había circulado previamente, infringe los principios de buena regulación normativa del art. 129 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo, ya que la Disposición modifica claramente el Real Decreto 463/2020, ya anteriormente modificado por los Reales Decretos 465 y 476/2020, sin que la norma lo diga expresamente.


Ello provoca que un ciudadano que tenga que interponer un recurso contra una resolución dictada en un procedimiento de gravamen o desfavorable si acude hoy al Real Decreto 463/2020 tendrá un plazo (el que reste hasta su finalización -supuesto de suspensión de plazo-) y si acude a esta Disposición adicional Octava apartado 1º tendrá otro plazo distinto (el plazo de impugnación empieza nuevamente a contar desde cero el plazo -supuesto de interrupción de plazo-).


Como ahora de lo que se trata es de ayudar y de remar todos juntos para salir de esta terrible situación, simplemente dejar constancia de esto y de lo dicho anteriormente sobre la clarificación de cuál se el día final del plazo en estos supuestos de interrupción para que el Gobierno lo corrija y/o aclare en cuanto pueda, modificando el Real Decreto 463/2020 y no a través de la Abogacía del Estado, cuyo criterio respetamos pero que no forma parte de nuestro sistema normativo de fuentes del derecho administrativo del que por cierto hay un vídeo hecho por el maestro Sevach "Las fuentes del derecho administrativo con sencillez" que nadie se debería perder


Actualización 2/04: En las redes sociales se planteaba ayer con buen criterio si esta interrupción del plazo de recurso de la Disposición Adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 afectaba al recurso especial en materia de contratación sobre todo teniendo en cuenta la suspensión automática del recurso especial en determinados supuestos (art. 53 Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público) y que ello podría chocar contra la afirmación del final de este apartado 1 de esta Disposición de que "Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación".


Aunque ello es cierto, también lo es que este "sin perjuicio" quiere decir que la interrupción no afecta a la eficacia y ejecutividad del acto administrativo que será la que tenga, la que "venga de serie". Saliendo del ámbito de la contratación pública, si nos encontramos con una sanción (es decir un procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen para el interesado), contra la que quepa recurso de alzada o de reposición, dicha resolución por aplicación del art. 98.1.b) de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo no será ejecutiva, es decir, no se podrá cobrar porque dicho artículo nos dice que no serán ejecutivos los actos dictados en "un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición". A nuestro juicio no hay duda alguna que a este recurso le será de aplicación la interrupción de plazo prevista en este apartado 1 de la Disposición Adicional Octava del RDLey 11/2020.


Y es que estos “cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes” a los que se refiere este apartado 1 están copiados literalmente del art. 112.2 de la Ley 39/2015 que nos dicen que las leyes podrán sustituir en supuestos o ámbitos sectoriales determinados los recursos de alzada y reposición por "otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo".


Por ello a nuestro juicio esta interrupción del plazo del apartado 1 de la Disposición Adicional Octava afecta al recurso especial en materia de contratación de los arts. 44 a 60 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, al recurso frente al Tribunal administrativo del deporte del art. 84 de la Ley 10/1990 del Deporte, a la reclamación ante la Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado, prevista en el art. 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado o a la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del art. 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.


Actualización 4/04: Referente a la aplicación de la Disposición Adicional 8ª apartado 1 del RDLey 11/2020 al recurso especial en materia de contratación hay que dejar constancia de la normativa aprobada en la Comunidad Autónoma de Aragón.

En primer lugar en el Decreto Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comuni-dad Autónoma de Aragón en su art. 7 se establecían las excepciones en línea con el RD 463/2020 estatal en el que se podía continuar con la tramitación. Pero en el art. 16 “Extensión del levantamiento de la suspensión al sistema de recursos” se añadía una puntualización interesante: “1. En los procedimientos de contratación en los que se proceda a levantar la suspensión conforme a lo establecido en el artículo 7 de este Decreto-ley, el levantamiento de la suspensión alcanzará igualmente a los procedimientos de recurso, ordinario o especial, que resulten procedentes…”.

De este modo, como es lógico para no vulnerar el derecho constitucional a la defensa, en todos los procedimientos en los que el procedimiento administrativo no estaba suspendido, tampoco lo estaban los procedimientos de recurso, tanto ordinario como especial.

En el Boletín Oficial de Aragón de ayer viernes 3.04.2020 se publicó la Orden HAP/279/2020, de 1 de abril, por la que se da publicidad al Acuerdo de 1 de abril de 2020, del Gobierno de Aragón, por el que levanta la suspensión de determinados procedimientos administrativos en aplicación del artículo 7.4 del Decreto-Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón que se . en los anexos I y II de dicha Orden.

2ª actualización 4/04: Acabo de tener acceso al artículo del gran Pedro Corvinos "¿Está en cuarentena y confinado el Estado de Derecho?" a cuya lectura íntegra nos remitimos en el que con un criterio que compartimos concluye que en los procedimientos excepcionados de la suspensión y donde se siguen dictando resoluciones, la entrada en vigor de la Disposición Adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 no puede suponer que los particulares afectados tengan que esperar para poder interponer sus recursos, puesto que, si no, como decíamos en la actualización de hoy respecto a los recursos en Aragón, se vulneraría el derecho de defensa.


Actualización 8/04: En el blog del gran Esteban Umerez se publica la entrada "La JCCP del Estado aboga por una modificación legal que permita tramitar recursos especiales en licitaciones indispensables" en el que se recoge el Informe emitido por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado de 7.04.2020.

En dicho Informe la Junta Consultiva considera que la redaccion dada a la Disposición adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 impide considerar que la exención a la suspensión de los procedimientos de contratación indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios se extienda a la interposición del rcurso especial en materia de contratación cuando legalmente proceda y reclama una reforma de la misma, proponiendo incluso una redacción para dotar de seguridad jurídica a su tramitación, tal y como hemos visto, hizo la Comunidad Autónoma de Aragón con el art. 16 del Decreto Ley 1/2020 antes citado.

Por último aclara que, siguiendo lo dispuesto en el art. 44.4 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, no se dará este recurso especial en relación con los procedimientos de adjudicación que se sigan por el trámite de emergencia para la adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del sector público para hacer frente al COVID-19 al amparo de lo dispuesto en el art. 16 del RDLey 7/2020.


Actualización 25/04: En el BOE del pasado 23.04 se publicó el Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo que entró en vigor ayer y en cuya Disposición final décima "Modificación del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19." se recogen las recomendaciones de la JCCP a las que hemos hecho referencia antes. Como el objeto de esta entrada es hablar del procedimiento administrativo común (las referencias al recurso especial en materia de contratación pública se hacen por su relación con el primer apartado de la Disposición adicional octava del citado RDley 11/2020) mejor que leáis a los expertos, así que os dejo aquí el enlace al blog del gran Esteban Umerez "ACTUALIZADO: Nuevo Real Decreto-ley acoge la recomendación de la JCCA y permite recursos especiales en licitaciones indispensables" donde lo explica perfectamente).


Actualización 6/05: Por lo mismo que decíamos en la entrada anterior, aunque no sea el objeto de esta entrada los procedimientos especiales, os dejo aquí el comentario del compañero Esteban Umerez a la reforma del RDLey 17/2020 por el que se levanta la suspensión en los procedimientos de contratación para iniciarlos o continuarlos siempre y cuando su tramitación se realice por medios electrónicos "El levantamiento de la suspensión de las licitaciones públicas y otras medidas del Real Decreto-Ley 17/2020".

4. ¿A quién afecta la suspensión de términos e interrupción de plazos?


A todos los integrantes del sector público según se define en el art. 2 de la Ley 39/2015 y que viene conformado por:


a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional, del que forman parte a su vez:

  • d.1) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

  • d.2) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas.

  • d.3) Las Universidades públicas.


Actualización 19/03: Se plantea la duda de si la suspensión afecta a los expedientes disciplinarios de los colegios profesionales.


El Real Decreto se refiere como hemos visto a los integrantes del sector público, donde según el art. 2 de la Ley 39/15 no están incluidas los colegios profesionales.


Sobre estos el apartado 4 de dicho artículo 2 de la Ley 39/15 nos dice:


"4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley".


Si hay unas funciones públicas que las corporaciones profesionales ejercen delegadamente como son los expedientes disciplinarios de sus colegiados que se encuentran sometidos al derecho administrativo no tiene sentido que queden excluidos de la suspensión.


Ahora bien, como se trata de expedientes en los que se ejerce la potestad sancionadora sería muy recomendable para evitar problemas posteriores que el Gobierno de España procediese a modificar este apartado del Real Decreto para incluirlas expresamente.


(Muchas gracias a los profesores Gabriel Domenech Pascual, Luis Arroyo Jiménez y Andrés Boix Palop por la ayuda).


5. ¿A qué procedimientos administrativos afecta?


Después de la modificación del apartado 4 y el añadido de los apartados 5 y 6 de la Disposición adicional Tercera la regulación final es la siguiente, con una regla general y varias excepciones, algunas totales y otras parciales:


. Regla General: Suspensión de términos e interrupción o paralización de plazos en todos los procedimientos administrativos salvo las excepciones.


. Excepciones totales ope legis: No les afectará la suspensión y paralización a:


  • Los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social (apartado 5º)

  • Los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias (apartado 6º).


. Excepciones parciales que se pueden acordar mediante resolución motivada:


a) En cualquier tipo de procedimiento:


Se puede acordar llevar a cabo las medidas de ordenación e instrucción:


  • estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad

  • o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.


Con las cautelas debidas entiendo que se pueden notificar actuaciones realizadas antes de la suspensión; eso sí, modificando el pie de recursos para hacer saber cuál es el plazo que tiene el interesado.


b) En procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios:


Se podrá acordar su continuación como si no hubiese habido suspensión y paralización.


(Actualización 21/03: En el BOE de hoy 21 de marzo se recoge la resolución la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 20.03 por la que se acuerda "Reanudar por razones de interés general todos los procedimientos para solicitar y conceder la gracia del indulto que estuvieran en tramitación con fecha 14 de marzo de 2020 o que se hayan iniciado o vayan a iniciarse con posterioridad a dicha fecha".


Actualización 23/03: La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha emitido una nota informativa sobre el alcance de la suspensión de esta Disposición adicional Tercera y coincide con lo antes expuesto sobre que va mas alláde una mera suspensión del plazo máximo para resolver y notificar y que supone una verdadera suspensión de los procedimientos con las excepciones antes citadas.


Actualización 24/03: La Instrucción 2/2020 de la Secretaría del Ministerio de Justicia de 23.03.2020 aclara igualmente el alcance de la suspensión y coincide también en que se encuentran suspendidos todos los procedimientos con las excepciones antes referidas -Gracias a Francisco García Gómez de Mercado por compartirla en abierto-.


Actualización 25/03: Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores publicada en BOE de 25.03.2020 por la que se “consideran indispensables para la protección del interés general y para el funcionamiento básico de los servicios encomendados a la CNMV, a los efectos de lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, los procedimientos administrativos de autorización cuya instrucción corresponde a la Dirección General de Entidades o a la Dirección General de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, así como todos aquellas actuaciones o procedimientos a través de los que se concretan las actuaciones de supervisión en general de la CNMV en relación con el mercado de valores y las entidades sujetas a su supervisión”.

También se delega en el Comité Ejecutivo de la CNMV la competencia para resolver motivadamente sobre la inclusión de otros procedimientos administrativos distintos a los anteriores.


Actualización 27/03: La Abogacía del Estado en este Informe de 26.03.2020 emitido a petición de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) se ratifica en el Informe de 20.03 en el que indicaba que la suspensión no sólo era de plazos sino de procedimiento con las excepciones antes mencionadas (con la diferencia que entiende que con el consentimiento del interesado se puede continuar el procedimiento sin limitarse a medidas de ordenación e instrucción -lo cual no compartimos no porque no resulte del todo lógico sino por la dicción literal del apartado 3° de la DA 3 que no fue modificada el 18/03-) introduciendo algunas aclaraciones de interés como que:


- El Real Decreto sólo se aplica en España y “no afecta, en principio, a los procedimientos tramitados por los órganos de la AECID con sede en el exterior, salvo los casos en los que el o los interesados en el procedimiento se hallen en territorio español o en los que la tramitación del procedimiento requiera actuaciones de órganos y/o autoridades con sede en España, en cuyo caso, la imposibilidad de actuación de éstos implicará la suspensión del procedimiento tramitado por los órganos con sede en el exterior”.


(Respecto a la aplicación a la inversa, es decir, a procedimientos administrativos españoles tramitados con sujeción a normas de la Unión Europea o internacionales es muy interesante también el Informe de 19.03.2020 de la Abogacía del Estado donde dice que "lo relevante no es tanto la normativa aplicable al procedimiento, como que éste se incoe, instruya o resuelva por entes del sector público afectados por el estado de alarma que en el Real Decreto 463/2020 se declara" porque este "Real Decreto 463/2020 es una norma de policía sanitaria que, como tal, se ha de aplicar a todos los procedimientos que se tramiten en el territorio español, como se desprende del artículo 8.1 del Código Civil, con arreglo al cual “las leyes penales, las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en el territorio español”, por lo que acaba concluyendo que también se les aplica la suspensión declarada por este R.D. 463/2020).


- Que no “se deben remitir a portafirmas del órgano competente todos los actos internos y resoluciones que ponen fin al procedimiento”.


- Que no cabe practicar notificaciones y en general “no puede practicarse ningún trámite relativo a tales procedimientos, ya sean meramente internos o se proyecten ad extra. Las únicas excepciones a esta regla son los actos dictados en los procedimientos cuya continuación se acuerde motivadamente por el órgano competente cuando concurra alguna de las excepciones mencionadas en la disposición adicional tercera, apartados 3 y 4, del Real Decreto 463/2020”.


- Que respecto a los procedimientos de convocatoria de subvenciones/becas y lectorados cuyo plazo se encontraba abierto el 14 de marzo:


  • Se deben de cerrar las aplicaciones informáticas para que, mientras dure la suspensión, no se puedan presentar solicitudes.

  • Que no hace falta ampliar el plazo porque se encuentra suspendido; cuando se levante la suspensión, se reanudará, quedando los días que restaban hasta esa paralización.

  • Respecto a esos días que quedan aunque en los días inhábiles quepa la presentación telemática, no cuentan en el cómputo al ser un plazo por días hábiles y no naturales (arts. 30.2 y 31.2 Ley 39/15).

  • Que respecto a estos procedimientos cuyo plazo de presentación de solicitudes ya ha acabado pero el de concesión no, no se puede continuar a salvo de que encajen en algunos de los supuestos que la DA 3 excepciona.

  • Tampoco cabe la publicación en la sede electrónica de las resoluciones que se hayan dictado en los procedimientos de concurrencia competitiva (art. 45.1.b) Ley 39/15).


Actualización 1/04: En el art. 54 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 se han introducido unas medidas de modificación de plazos de ejecución, de justificación y comprobación de dicha ejecución en materia de subvenciones y ayudas públicas que son las siguientes:


a) Procedimientos de concurrencia, competitiva o no, del art. 22.1 de la Ley 38/2003 de subvenciones:


Podrán modificarse las órdenes y resoluciones de convocatoria y concesión de subvenciones y ayudas públicas para ampliar los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las correspondientes bases reguladoras siempre que el órgano competente justifique la imposibilidad de realizar la actividad subvencionada durante la vigencia del estado de alarma así como la insuficiencia del plazo que reste tras su finalización para la realización de la actividad subvencionada o su justificación o comprobación.


b) Procedimientos de concesión directa del art. 22.2 de la Ley 38/2003:


A instancia del beneficiario podrá modificarse las resoluciones y convenios de concesión sin necesidad de modificar el Real Decreto del art. 28.2 igual que las de concurrencia excepto cuando el objeto de la subvención sea la financiación de los gastos de funcionamiento de una entidad, en cuyo caso el plazo de ejecución establecido inicialmente no podrá ser modificado.


Para la adopción de estas modificaciones no será necesario que nos encontremos en alguna de las posibilidades del apartado 4° de la DA 3 “procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios" y no afectarán a la suspensión de términos e interrupción de plazos del apartado 1°.


Actualización 8/04: Se publica en el BOE de hoy para público conocimiento la Resolución de 27 de marzo de 2020, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, por la que se acuerda la reanudación de los procedimientos de adquisición de la nacionalidad española regulados en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia y en la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España.


En ella se reanudan dichos procedimientos pero como el estado de alarma puede dificultar la movilidad de las personas así como el normal funcionamiento de los servicios postales incidiendo en los plazos establecidos en las normas para su interposición y resolución:


  • No afectan a los recursos que puedan interponerse frente a la resolución o actos de trámite cualificados que se dicten, a los que se les aplicará el régimen general de suspensión/interrupción del plazo sgún corresponda (si produce efectos desfavorables o de gravamen para el interesado será interrupción y si no, será suspensión) al que hemos hecho referencia en la presente entrada, sin perjuicio de la posibilidad de dicho interesado de presentar (por ejemplo vía electrónica) el recurso una vez reciba la resolución para no perjudicar el derecho de defensa como hemos visto.


  • Se mantiene la suspensión del plazo de 180 días que establecen el artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 y el artículo 224 del Reglamento del Registro Civil para que se realicen ante el encargado del registro civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, y la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil.


En el BOE de hoy 8.04.2020 también se incluye la Resolución de 1 de abril de 2020, de la Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, por la que acuerda la continuación de determinados procedimientos administrativos afectados por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


En el art. 1 se indican una serie de procedimientos en los que se acuerda su continuación por considerarse indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, a los efectos de lo dispuesto en la disposición adicional tercera, apartado 4, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.


Para no perjudicar a los interesados, en el art. 2 se introduce la posibilidad de acordar la suspensión de plazos por causas justificadas alegadas por dichos interesados derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19 o de las medidas establecidas con carácter general durante el estado de alarma, lo que se deberá notificar a los mismos, mientras que en el art. 3 para los procedimientos iniciados a instancia del intereados se continuará por la AESA la tramitación del expediente correspondiente, y se mantendrá la vigencia de los plazos fijados por la normativa correspondiente siempre que el interesado no manifieste expresamente su disconformidad con que se prosigan los trámites de un procedimiento en el que sea parte, realice trámites en dicho procedimiento, o formule una nueva solicitud.


Actualización 10/04: En el BOE de ayer 9.04.2020 se recoge el Acuerdo de 6 de abril de 2020, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, relativo a la suspensión de plazos y tramitación de procedimientos en el marco del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.


En el art. 1 se consideran como procedimientos indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios los procedimientos que allí se citan, aunque puntualiza que en todo caso, deberá atenderse en dichos procedimientos a causas justificadas de los interesados derivadas de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19, mientras que en el art. 2 se habilita tanto a la la Sala de Competencia como a la Sala de Supervisión Regulatoria para acordar la continuación de otros procedimientos administrativos que resulten indispensables para la protección del interés general o el funcionamiento básico de los servicios.


Actualización 11/04: Aunque por las propias limitaciones de esta entrada no es su objetivo recoger absolutamente todas las normas autonómicas que tengan relación con la suspensión de plazos, sí creo relevante dejar constancia de la publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de este jueves 9.04 del Decreto-ley 8/2020, de 8 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes en el ámbito local y se modifica el Decreto-ley 3/2020, de 16 de marzo, de medidas de apoyo financiero y tributario al sector económico, de agilización de actuaciones administrativas y de medidas de emergencia social, para luchar contra los efectos de la evolución del coronavirus (COVID-19).


En él se aprueba el Programa andaluz de colaboración financiera específica extraordinaria con los municipios y entidades locales autónomas andaluzas con población igual o inferior a 1.500 habitantes, cuya finalidad es la financiación de actuaciones para el reforzamiento y garantía de los servicios públicos de su competencia afectados por la crisis sanitaria-epidemiológica producida por el Coronavirus COVID-19 o por cualquiera de las medidas vinculadas al Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 o cualquiera de sus modificaciones posteriores.


Respecto a los plazos, en la Disposición adicional Segunda "No aplicación de la suspensión de los plazos administrativos prevista en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19" se dice que "A los plazos previstos en el presente decreto-ley para el Programa andaluz de colaboración financiera específica extraordinaria con los municipios y entidades locales autónomas andaluzas con población igual o inferior a 1.500 habitantes, no les será de aplicación la suspensión de plazos administrativos prevista en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de conformidad con lo dispuesto en el apartado cuarto de dicha disposición adicional".


Muchas gracias al profesor Hilario M. Hernández Jiménez por la información.


Actualización 15/04: Se publica en el BOE de hoy la Orden INT/345/2020, de 13 de abril, del Ministerio del Interior por la que se acuerda la continuación de la tramitación del procedimiento de convocatoria para 2020 de la concesión de las subvenciones destinadas a asociaciones, fundaciones y demás entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la representación y defensa de las víctimas del terrorismo.


Dicha Orden se dicta al amparo de la posibilidad dada por el apartado 4º de la DA 3ª del RD 463/2020 que permite reactivar procedimientos indispensables para la protección del interés general. Su concurrencia se "fundamenta en la oportunidad de minimizar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19, considerando que no solo se evita un perjuicio para el interés general, sino especialmente para las víctimas del terrorismo y los posibles beneficiarios de tales subvenciones".


Actualización 16/04: Ayer 15 de abril se ha publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía el Decreto-Ley 9/2020, de 15 de abril, por el que se establecen medidas urgentes complementarias en el ámbito económico y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), entre otras el Programa andaluz de colaboración financiera específica extraordinaria con los municipios de las provincias de Almería y Huelva en cuyos territorios existen asentamientos chabolistas de personas inmigrantes. En su Disposición Adicional Segunda se indica que a los plazos relacionados con dicho Programa "no les será de aplicación la suspensión de plazos administrativos prevista en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, de conformidad con lo dispuesto en el apartado cuarto de dicha disposición adicional".


Muchas gracias nuevamente al profesor Hilario M. Hernández Jiménez por la información.


Actualización 17/04: En el BOE de hoy se recoge la Resolución de 8 de abril de 2020, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se amplía, de forma extraordinaria por la situación derivada del COVID-19, el plazo de justificación de los fondos librados por el Servicio Público de Empleo Estatal a las Comunidades Autónomas en el ejercicio económico 2019, para la gestión de subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los presupuestos generales de dicho organismo


En dicha resolución "procede por ello que, de conformidad con lo previsto por el artículo 54 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, se amplíe de forma extraordinaria, por la situación derivada del COVID-19, el plazo de justificación de los fondos librados por el Servicio Público de Empleo Estatal establecido en las mencionadas Orden TMS/425/2019, de 8 de abril, Orden TMS/941/2019, de 6 de septiembre, y Orden TMS/1156/2019, de 26 de noviembre, así como en las resoluciones de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal por las que hacen efectivos los libramiento a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86.2, regla séptima, de la Ley General Presupuestaria" por un tiempo equivalente al período de alarma al que se añadirá un plazo adicional de un mes.


Actualización 28/04: Se ha publicado en el BOE de hoy la Resolución de 27 de abril de 2020, de la Comisión Ejecutiva del Banco de España, sobre la continuación del procedimiento aplicable en la presentación de reclamaciones y quejas, cuya tramitación y resolución sea competencia del Banco de España, regulado en el artículo 30 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero y en la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre.


Mediante la misma se acuerda la continuación de dicho procedimiento aplicable en la presentación de reclamaciones y quejas por considerarse indispensables para la protección del interés general y para el funcionamiento básico de los servicios encomendados al Banco de España y se habilita a los órganos competentes en relación con otros procedimientos para poder declarar, caso a caso o con carácter general, la continuación de cualesquiera otros procedimientos en los que concurran los supuestos de los apartados tercero o cuarto de la disposición adicional tercera del RD 463/2020.


Actualización 30/04: En el BOE de hoy se ha publicado la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Secretaría General de Administración Digital, por la que se acuerda la continuación de los procedimientos administrativos de autorización de nuevos sistemas de identificación y firma electrónica mediante clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones consideren válido a que se refieren los artículos 9.2 c) y 10.2 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en aplicación de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, más concretamente"por considerarlo indispensable para el funcionamiento básico de los servicios", teniendo efectos dicha resolución desde el día de su firma.


Actualización 4/05: En el Diario Oficial de Galicia de hoy se ha publicado la ORDEN de 27 de abril de 2020 por la que se acuerda el inicio y/o la continuación de la tramitación de determinados procedimientos indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios públicos en el ámbito de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda de la Xunta de Galicia durante la vigencia del estado de alarma, dentro de los cuales se encuentran algunos netamente urbanísticos.


Como curiosidad procedimental decir que la reactivación de estos procedimientos lleva aparejada la de los recursos administrativos que quepan contra las resoluciones que se dicten en esos procedimientos cuya paralización se levanta al amparo del apartado 4 de la Disposición adicional tercera del RD 463/2020; si bien al mismo tiempo se aclara que "en el pie de recurso de los actos administrativos que se dicten en los procedimientos cuya continuación o inicio se permite en virtud de la presente orden, de los que pudiesen derivarse efectos desfavorables o de gravamen para las personas interesadas" se hará constar que le es de aplicación la Disposición adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 y que el plazo "se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma".


Actualización 11/05: En el Diario Oficial de Galicia de hoy se ha publicado la Orden de la Consellería de Economía, Empleo e Industria de la Xunta de Galicia e 5 de mayo de 2020 por la que se autoriza y se da publicidad de una relación de procedimientos que, por razones motivadas, deben continuar con su tramitación durante la vigencia del estado de alarma, que complementa a la Resolución de 3 de abril de 2020, de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia, por la que se le da publicidad al Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 3 de abril de 2020, sobre iniciación, continuación y aprobación de expedientes de contratación y de subvenciones.


Se deja constancia de esta Orden porque, a diferencia de lo que aún sucede a nivel estatal con la transparencia y que han denunciado, entre otros, el profesor José Luis Piñar en "Contra los bulos, transparencia. O sobre cómo la transparencia y el derecho a saber son exigencias democráticas también (o aún más) en estado de alarma", en esta Orden se han reanudado los procedimientos de acceso a la información pública en base a la motivación "Indispensable para la protección del interés general. Garantía del principio de transparencia, máxime en el contexto COVID" y los procedimientos de recurso potestativo para el acceso a la información pública ante la Comisión de Transparencia de Galicia con la misma, también por ser indispensable para la proteccion del interés general en "garantía del control de la calidad del servicio público, máxime en el contexto COVID".


Como última cuestión curiosa procedimentalmente hablando de esta Orden se reactivan los procedimientos de recurso vinculados a procedimientos previos que continúen en base a ser también indispensables para la protección del interés general en "Garantía de la firmeza de las resoluciones dictadas en procedimientos que continúan", pero se echa en falta como hizo la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda de la Xunta de 27.04.2020 a la que hemos aludido en la actualización de 4/05 de este apartado donde se aclara que, pese a que se reactivan también los recursos, en el pie de recursos para información y garantía de los ciudadnos, se debe de hacer constar que para los procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen el plazo es el de la Disposición adicional Octava 1 del RDLey 11/2020 con lo que el plazo "se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma".


Actualización 13/05: En el BOE de hoy se ha publicado la Resolución de 11 de mayo de 2020, de la Dirección General para el Servicio Público de Justicia, por la que se procede al alzamiento de la suspensión de la realización de la prueba de aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de Abogado al ser indispensables para la protección del interés generaly se acuerda la convocatoria de la prueba al amparo del apartado 4º de la D.A. tercera del RD 463/2020 "para el año 2020, que tendrá lugar de manera on line el día 4 de julio de 2020".


En los fundamentos se aclara que se llevará a cabo "en tiempo real síncrono" y que "Al realizarse la prueba de evaluación de manera on line, procederá dictar una nueva orden conjunta de los Ministerios de Universidades y Justicia que modificará la Orden PCI/1261/2019, de 26 de diciembre, en cuanto a la forma de su realización. En todo caso, las actuaciones que se han llevado a cabo hasta este momento se mantienen en vigor y son plenamente válidas, a expensas de la celebración del examen").


Veremos si con los cambios introducidos por el RD 465/2020 es suficiente o si sería conveniente introducir nuevas excepciones a la continuación de los procedimientos.


Se me ocurre por ejemplo que en aquellos procedimientos en los que no haya terceros interesados, si lo pide el afectado o se recaba su consentimiento desde la Administración, no debería haber inconveniente en poder continuarlo aunque no estuviese dentro de las citadas excepciones, puesto que, dejando de lado las excepciones totales, en el resto de procedimientos, si no vienen referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, a mi juicio no se puede dictar resoluciones.


Esto es porque como hemos visto, se limita en esos casos la continuación a la adopción de medidas de ordenación e instrucción que en la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común, así como en todas las leyes de procedimiento administrativo anteriores, son trámites del procedimientos distintos y anteriores al de la resolución.


Se me ocurre el caso de un procedimiento en el que sólo falte la resolución para acordar el pago a favor de un ciudadano de una cantidad, sea por devolución, ayuda, subvención u otro concepto. Aunque no sea indispensable para la protección del interés general, para el funcionamiento de los servicios básicos o vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas con el estado de alarma, ¿no sería razonable no limitar su continuación y poder dictar resolución y pagarle?.


Mientras no se lleva a cabo esta modificación, para salvar este grave inconveniente habría que acudir a soluciones imaginativas y realizar una interpretación amplia, no exenta de riesgo, de lo que significan las “situaciones estrechamente vinculadas a los hechos que justifican el estado de alarma” sobre todo teniendo en cuenta de si se trata de devolver dinero a los contribuyentes que nos encontramos afectados de lleno por el confinamiento al que estamos sometidos y la paralización de la economía productiva y de consumo, casi cualquier procedimiento va a estar estrechamente vinculado con el estado de alarma...

6. ¿Qué sucedería si se dictase una resolución incumpliendo estas limitaciones?


Los Reales Decretos dictados al amparo de un estado de alarma tienen la consideración de norma con rango de ley, tal y como ha indicado el Tribunal Constitucional en su STC 83/2016, de 28 de abril dictada con ocasión del conflicto surgido con los controladores aéreos a raíz del otro estado de alarma declarado en España desde la Constitución.


Aunque fuese un reglamento, si un acto administrativo infringe lo dispuesto en una norma jerárquicamente superior incurriría en la regla general de invalidez que es la anulabilidad (art. 48 Ley 39/15: "Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder") a no ser que interpretásemos que haber dictado una resolución infringiendo esa prohibición es de tal importancia que pudiésemos asimilarlo al supuesto de la letra e) del art. 47.1 de la ley 39/15 por haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y que incurriese en un vicio de nulidad de pleno derecho.


Y es que más allá del título de la Disposición adicional Tercera que se refiere a la suspensión de los plazos administrativos, lo cierto es que lo que también hace a mi juicio es prohibir el dictado de resoluciones a no ser que se encuentre en alguna de las excepciones allí contenidas a las que nos hemos referido.


Por ello sea nulidad o anulabilidad (distinción que dejamos para una ulterior y más sosegada reflexión), lo ciertos es que parece que el dictado de esa resolución fuera de los casos expresamente permitidos provocaría la anulación de esa resolución.


Actualización 6/05: Los amigos de "El Consultor" han tenido la amabilidad de publicarme este artículo que os adelanto ya en formato digital "La suspensión de términos y plazos por la crisis de la COVID-19" en donde, entre otras cosas, hago este estudio más profundo al que me refería en el párrafo anterior sobre el tipo de vicio en que, a mi juicio, incurriría un acto administrativo que se extralimitara de las posibilidades de reanudación de procedimientos previstas en la normativa excepcional del estado de alarma. Espero que pueda servir para reflexionarlo entre todos.

7. ¿A quién corresponde la competencia para recurrir contra las órdenes, resoluciones, instrucciones de los Ministerios habilitados dictados en aplicación del RD 463/2020?


Actualización 23/03: Aunque como hemos visto la jurisdicción competente para recurrir los Reales Decretos 463 y 465/2020 es del Tribunal Constitucional porque tienen rango de ley según la STC 83/2016 antes citada, otra cosa es qué órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa es el competente pra conocer de los recursos contra las Órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas que, al amparo de la habilitación otorgada por el art. 4 del RD 463/2020 puedan dictar los Ministros de Defensa, del Interior, de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de Sanidad.


A este respecto la respuesta dada por la Subdirección general de informes de la Abogacía del Estado de 20.03.2020 que os dejo indica las razones por las que, pese a lo que indicó en el pie de recursos alguna Orden, la competencia corresponde a la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ya la de la Audiencia Nacional.

8. ¿Desde qué día se inicia la suspensión e interrupción y cuando finaliza? Reales Decretos 476/2020 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 573/2020 de prórroga.


Otra de las cuestiones claves si estamos hablando de suspensión de términos y paralización de plazos administrativos es cuándo empieza y cuándo acaba, sin perjuicio de las prórrogas que se puedan acordar. Para responder a esta cuestión tenemos que acudir a la vigencia del Real Decreto que es la norma que la ha acordado.


La Disposición Final tercera “Entrada en vigor” del Real Decreto indica que “El presente real decreto entrará en vigor en el momento de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»”. Habiéndose publicado aunque tarde el 14 de marzo, éste será el primer día de la suspensión acordada por el Real Decreto (sin perjuicio de otras medidas como la declaración de días inhábiles desde el día 13 en la Comunidad de Madrid por acuerdo del mismo día del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma).


En cuanto a la vigencia del Real Decreto el art. 3 “Duración” nos dice que “La duración del estado de alarma que se declara por el presente real decreto es de quince días naturales” por lo que siendo el día 14 el primer día del plazo, al ser días naturales, el último día de esos 15 naturales de vigencia del Real Decreto es el sábado 28 de marzo, ello sin perjuicio de las prórrogas que se puedan acordar con la autorización del Congreso de los Diputados como exige el art. 116 de nuestra Constitución.


Actualización 21/03: Se ha planteado en las redes sociales la duda de si la suspensión de plazos entra en vigor el día 14 como decíamos o por el contrario el día 15, basándose quienes lo afirman tanto en la forma de computar los días naturales civiles del art. 5.1 del Código Civil como la de los plazos administrativos, que como sabéis, en ambos casos, se empiezan a contar a partir del día siguiente.


La clave a nuestro juicio está en la decisión del legislador de anular la vacatio legis.


Como sabemos, el art. 2.1 del Código Civil nos dice que: “1. Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado» si en ellas no se dispone otra cosa.


Es cierto que la jurisprudencia ha dicho que estos 20 días son naturales y que la forma de computar los días naturales es la del art. 5.1 de dicho Código Civil, descontando el día de la publicación y empezando a contar a partir del día siguiente.


Pero eso es para los casos en que el legislador haya previsto esa vacatio legis, sea de 20 días u otro plazo por días distinto. Incluso aunque entendiésemos que es un plazo civil el propio art. 5.1 del Código Civil nos dice que "Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente", permitiendo como dice la primera frase establecer otra cosa distinta.


En aquellos casos como el presente en que el legislador decide prescindir de esa vacatio (e incluso si queremos de esa forma de contar) y ordenar que la norma entre en vigor el mismo día de su publicación, a nuestro juicio no es de aplicación la jurisprudencia anterior, sino que hay que seguir lo que ordena la norma.


La Disposición Final tercera “Entrada en vigor” del Real Decreto antes citada indica que “El presente real decreto entrará en vigor en el momento de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado»” por lo que no cabe duda que quiere que ese día sea el 14.


Una vez que está claro cuando entra en vigor (el 14) y que en el Real Decreto se ordena la inmediata paralización de los plazos, esa suspensión se aplica desde ese mismo día 14, sin que pueda descontarse del cómputo porque el legislador es así como lo ha querido.


No estamos ante un plazo civil o administrativo sino ante un plazo de entrada en vigor y eficacia de una norma sobre la que el legislador, haciendo uso de la facultad conferida por el citado art. 2.1 del Código Civil (y si queremos también de la del art. 5.1) ha decidido prescindir de la vacatio legis y que entrase en vigor inmediatamente ya desde el día 14.


Actualización 28/03: En el BOE de hoy se recoge la Resolución del Congreso de los diputados de 25.03.2020 por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, estableciéndose que “Dicha prórroga se extenderá hasta las 00:00 horas del día 12 de abril de 2020 y se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, con la modificación que se recoge en el apartado tercero".


Tres cuestiones curiosas:


Una, que la autorización para la prórroga ya tuvo lugar desde el 25 de marzo que fue el día en que el Congreso la adoptó según el art. 116.2 CE, haciéndose constar al final que “Se ordena la publicación para general conocimiento” y apareciendo en el propio BOE que la fecha de entrada en vigor de la autorización para la prórroga es de ese día 25 de marzo.


La segunda es qué quiere decir por “hasta las 00.00 horas del día 12 de abril”, esto es si se incluye el domingo día 12 o no.


Aunque pudiese parecer claro, por si acaso para los de letras he pedido ayuda a la Fundación Fundeu BBVA quien amablemente me aclaró que las 00:00 horas del día 12 de abril era lo mismo que las 24:00 horas del día 11 de abril, con lo que la prórroga al ser “hasta las 00:00 horas del día 12” no incluye el domingo de Resurrección.


Para ello me remite a la edición de 2010 de la Ortografía de la Lengua Española de la RAE (pág. 689), cuando habla del modelo de veinticuatro horas en la escritura de la hora se recoge esta información adicional: “De acuerdo con la Norma 8601, la medianoche puede indicarse en este sistema de dos formas: ese punto temporal marca el comienzo del día, por lo que para referirse a esa hora se emplea normalmente el número 0 (00:00 h); pero, si se concibe ese punto temporal como el final del día, se podrá representar mediante el número 24 (24:00 h). Así pues, las 24:00 horas del día 31 de diciembre es exactamente la misma hora que las 00:00 horas del día 1 de enero”.


La tercera es la oportunidad/necesidad de que la prórroga finalice en la noche de un sábado. Teniendo en cuenta que la primera paralización finalizaba a las 24:00 horas de hoy sábado 28 de marzo y que se entiende que las prórrogas mediante autorización del Congreso deben de ser como máximo del mismo plazo de 15 días naturales señalado para el período inicial del estado de alarma en el art. 116 CE, entiendo que, salvo error u omisión por mi parte, se podría haber prorrogado igualmente por otros 15 días naturales siendo el primer día del cómputo el domingo 29 y llegando hasta las 00:00 horas del día 13 de abril; de este modo finalizaría en lunes (domingo a las 24.00 horas) y no un sábado por la noche.

Asimismo, en el mismo BOE se publica el Real Decreto 476/2020 de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.


En él se recoge el acuerdo autorizatorio del Congreso antes citado con la prórroga indicada, la obligación del Gobierno de rendir cuentas al Congreso semanalmente y se hace entrar en vigor hoy 28 de marzo, de ahí su finalización a las 00.00 horas del 12 de abril (15 días naturales


Actualización 11/04: En el BOE de hoy se han publicado la Resolución de 9 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Como hemos visto anteriormente, el art. 116 de la Constitución establece la necesidad del Gobierno de recabar la autorización del Congreso para cada una de las prórrogas del estado de alarma, la cual fue concedida el pasado jueves mediante la citada resolución.

Una vez concedida, en el Consejo de Ministros de ayer viernes 10 de abril se aprobó el R.D. 487/2020 en cuyo art. 1 se declara prorrogado el estado de alarma cuya nueva duración según el artículo siguiente “se extenderá hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020, y se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, y por el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19” Dicho Real Decreto entra en vigor el mismo día de su publicación en el BOE.

En función de lo que comentamos con ocasión de la anterior prórroga, la misma acabará el sábado 25 que será el último día y el domingo 26 ya será el primer día sin ella, siempre y cuando no haya nueva prórroga lo que, desgraciadamente, a día de hoy parece difícil.


Actualización 25/04: En el BOE de hoy se ha publicado el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 prorrogando en su art.1 el estado de alarma cuya duración queda según el artículo siguiente extendida "desde las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020 hasta las 00:00 horas del día 10 de mayo de 2020, y se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus modificaciones".


Actualización 09/05: En el BOE de hoy se ha publicado el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 mediante el que, previa autorización del Congreso de los diputados de 6 de mayo se prorroga el estado de alarma y se extenderá "desde las 00:00 horas del día 10 de mayo de 2020 hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020" y, a estos efectos temporales, "se someterá a las mismas condiciones establecidas en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y en las disposiciones que lo modifican, aplican y desarrollan".


Actualización 25/05: En el BOE del pasado sábado 23/05 sale publicado el Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, con vigencia desde ese mismo día de su publiación, dictado por el Gobierno después de recibir la autorización del Congreso de los Diputados mediante la Resolución de 20 de mayo que también se incluye en el mismo BOE.


La gran novedad es que, mientras que en sus arts. 1 y 2 nos dice que queda prorrogado el estado de alarma y que "La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020 hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020", en los arts. 9 y 10 de este Real Decreto se incluyen, respectivamente, el inminente levantamiento de la paralización de los plazos administrativos (art. 9) y de los plazos de prescripción y caducidad de derchos y acciones (art. 10):

 - Artículo 9. Plazos administrativos suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas.

"- Artículo 10. Plazos de prescripción y caducidad de  derechos y acciones suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la  suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y  acciones".

Respecto a los plazos administrativos, en el art. 9 podemos ver que se habla de que “se reanudará” o “se reiniciará” su cómputo, por lo que tienen en cuenta los dos tipos de paralización de plazos administrativos provocada por el estado de alarma de los que hemos hablado a lo largo de esta entrada y que son:



  • La interrupción de los plazos de los recursos y medios de impugnación alternativos contra los actos recurribles dictados dentro de cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado de la Disposición adicional Octava.1 del RD-Ley 11/2020, de 31 de marzo (DA8.1) ya que reúne las condiciones de ser una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia de una de las prórrogas del estado de alarma.


La primera dificultad interpretativa que nos plantea esta regulación la encontamos en relación con la interrupción de plazos de la DA8.1 del RDLey 11/2020. Dicha Disposición nos decía que el plazo para recurrir "se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma"; sin embargo el estado de alarma como tal no ha finalizado, ya que como decíamos antes, en el art. 2 del RD 537/2020 se prorroga hasta las 00.00 horas del día 7 de junio.


Al mismo tiempo, como hemos visto en el art. 9 el RD 537/2020 se dice a estos efectos que "Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se...reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas"


¿Qué plazo deberíamos de tener en cuenta a la hora del reinicio de los plazos para los casos de la DA8.1 del RDL 11/2020? ¿El 1 de junio de este art. 9 del RD 537/2020 o el 8 de junio que es hasta ahora el primer día en que, si no se prorroga o hay algún otro cambio legislativo, no tendremos ya estado de alarma?


A nuestro juicio la respuesta correcta sería el 1 de junio por las siguientes razones:


- Nos encontramos con un supuesto de colisión de normas de igual rango normativo, a que como hemos dicho estos Reales Decretos del estado de alarma tienen rango de ley y el RDL 11/2020 fue ratificado por el Congreso en el plazo constitucionalmente previsto.


- Ambas normas cumplen en lo que nos afecta cumplen con la doble característica de identidad en cuanto al fin y a la aplicación de la que hablaba el profesor José Luis Villar Palasí (como diría el maestro son isomórficas e isométricas), ya que se dictan con el objetivo de regular lo mismo (aquí el reinicio del cómputo de plazos).


- Por lo tanto, parece que nos encontraríamos con una antinomia normativa que, según el Diccionario del español jurídico es la "contradicción real o aparente entre dos principios o leyes o entre dos pasajes de la misma ley".


Digo que parece puesto que como decíamos en el artículo que dejamos abajo "El "dies ad quem" del plazo de caducidad del procedimiento de revisión de oficio de las licencias y órdenes de ejecución" citando a P. Chiassoni "pareciera oportuno distinguir un “auténtico” conflicto de normas –y hablar de antinomia– sólo en este último caso: tan sólo si un conflicto normativo se resiste a la interpretación, esto es, sólo si no existe interpretación capaz de eliminarlo (prevenirlo, hacerlo desaparecer)”.

El dies ad quem del plazo de caducidad d

Si aplicamos la interpretación jurídica a esa supuesta contradicción a nuestro juicio se entendería igualmente que el plazo de reinicio es el 1 de junio, puesto que la expresión de la DA8.1 del RDL 11/2020 "fecha de finalización de la declaración del estado de alarma" habría que entenderla en el sentido de que a estos efectos del reinicio del cómputo de estos plazos el legislador excepcional está finalizando el estado de alarma de manera clara.


Pero aún el caso que entendiésemos que esa contradicción no puede ser superada mediante esta interpretación y nos encontrásemos con una verdadera antinomia normativa, para su resolución debemos de aplicar uno de los tres criterios clásicos de resolución de antinomias que sería el de "lex posterior derogat priori", ya que al ser el RD 537/2020 con rango de ley posterior en el tiempo al RDL 11/2020, se debe de entender que a estos efectos del reinicio del cómputo del plazo la DA8.1 del RDL 11/2020 queda corregida con la introducción de una nueva fecha que es el citado 1 de junio.


Ahora bien, dicho lo anterior, en caso de que algún ciudadano, confiando en la redacción de la DA8.1 del RDL 11/2020 que no ha sido modificada, interpretase que la fecha de reinicio del cómputo de los plazos es el 9 de junio, fecha de finalización del estado de alarma a nuestro juicio debería de admitirse igualmente el recurso por aplicación de los principios pro actione, antiformalista del procedimiento administrativo y el de interpretación más favorable al administrado citado por el profesor Villar Palasí en sus "Apuntes de derecho administrativo" del año 1974 diciendo que "este principio se refiere en realidad a la interpretación favorable "pro actione", es decir, a la posibilidad de interpretar no formalísticamente, sino de modo finalista, los preceptos que imponen cargas procesales. De todos modos, cabe una interpretación más avanzada; en concreto la que en términos generales propugnaba el derecho romano. La configuración unilateral de las normas y de los actos administrativos, la situación de supremacía de la Administración frente al administrado, postulan la aplicación del mismo resultado interpretativo que el Derecho privado ha construido para los contratos de adhesión, o para la interpretación desfavorable en las cláusulas oscuras en contra de quien las insertó en el contrato".

La segunda dificultad interpretativa la provoca el distinto plazo que se establece para el levantamiento de la suspensión de los plazos y procedimientos administrativos (1 de junio según el art. 9 del RD 537/2020) y para los plazos de caducidad de acciones (4 de junio según el art. 10 del mismo) por la consideración doctrinal de la caducidad del plazo de los recursos administrativos como un supuesto de caducidad de acciones.


Si el plazo para interponer un recurso administrativo se considera un plazo de caducidad que encaja mejor con la caducidad de acciones alguien podría pensar que el plazo de reinicio para los recursos contra actos recurribles dictados en procedimientos de los que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para los interesesados de la DA8.1 del RDL 11/2020 o de reanudación para los recursos administrativos que se interpongan contra los actos recurribles dictados en el resto de procedimientos sería entonces el día 4 de junio (levantamiento suspensión caducidad de acciones) en lugar del 1 de junio (levantamiento suspensión plazos y procedimientos).

El profesor José Antonio Tardío Pato en "Prescripción de pretensiones y caducidad del plazo de interposición de los recursos administrativos y contencioso administrativos: el argumento de la especialidad" publicada en el nº 129 de la Revista Española de Derecho Administrativo ocupándose de otra problemática distinta nos decía que:

"...hemos de concluir que actualmente el transcurso de los referidos plazos para interponer los referidos recursos administrativos y contencioso-administrativos es una cuestión que encaja mejor en la caducidad de acciones y no en la mera preclusión de actos procesales, porque va más allá de la pérdida de un trámite por no haber cumplido con una carga y puede afectar al ejercicio en el futuro de pretensiones procesales (...)

Por ello, la calificación de caducidad o de caducidad de la acción es la que se otorga al problema en la STS de 8 de junio de 1999 (RJ 1999, 42659) (F.3º), en relación con el transcurso del plazo para interponer un recurso de alzada; y en la STS 22 de octubre de 2001 (RJ 2002, 9945) (F. 3º), y la STC 251/2004, de 20 de diciembre, FF. 1º y 3º, en relación con la interposición extemporánea del recurso contencioso-administrativo".

Sin embargo, en el presente caso creemos que la fecha que se debe de tener en cuenta es, una vez más, el 1 de junio por las siguientes razones:


En el artículo "La suspensión de términos y plazos por la crisis de la COVID-19", que los amigos de El Consultor han tenido la amabilidad de publicar, se explican las razones por las que la suspensión de plazos de la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 incluye no sólo la de los términos y plazos, sino también la paralización de todos los procedimientos administrativos excepto las posibilidades de reactivación referidas en los apartados 3 y 4 de la misma.


¿Son los recursos procedimientos administrativos? Es evidente que sí.


Es un procedimiento que se regula dentro del capítulo II del Título V de la Ley 39/2015. Entre otros artículos, el art. 115 regula su inicio; el art. 116 las causas de inadmisión; el art. 117 la suspensión de la ejecución de los actos recurridos;  el art. 118 la audiencia a los interesados y el art. 119 su resolución.


Es cierto que su regulación es manifiestamente mejorable como se encarga de destacar el profesor César Cierco Seira en "El procedimiento de recurso administrativo: su virtualidad y la necesidadde reforma", ponencia del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo celebrada en Zaragoza en 2016. Pero no cabe duda que es un procedimiento administrativo que forma parte de la vía administrativa.


Es también cierto que tiene una peculiaridad y es que sólo se inician a instancia de parte. Como dice el profesor Cierco Seira en el artículo antes citado "O se activa a instancia de parte o el recurso administrativo no puede echar a andar". Pero los procedimientos de subvenciones por ejemplo sólo pueden ser iniciados de oficio (Art. 23.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones) y nadie pensaría que no nos encontramos ante un procedimiento administrativo porque tenga esas limitaciones en su forma de inicio. Aquí pasa lo mismo. Lo importante para resolver correctamente esta duda no es cómo se inicia el procedimiento sino si nos encontramosa ante un procedimiento administrativo y por lo dicho está claro que sí.  


Alguien podría pensar que este razonamiento sólo sería válido para los procedimientos de recurso administrativo ya iniciados pero no para aquellos que no lo estuviesen, siendo para estos últimos aplicable la suspensión de la caducidad de acciones. Sin embargo ello no es así. La paralización de procedimientos administrativos de la Disposición adicional tercera del RD 463/2020 es de todos los procedimientos, tanto de los que ya estuviesen comenzados, como los que se podrían iniciar. Razones de salud pública así lo demandaban. Solamente se excepcionó la posibilidad de realizar determinados trámites de ordenación e instrucción (apartado 3º) y de levantar la paralización o iniciar nuevos procedimientos, siempre que estuviesen dentro de uno de los 3 únicos supuestos en los que el legislador excepcional permitía continuar o iniciar un nuevo procedimiento (apartado 4º).


La aplicación a los procedimientos de recurso administrativo de la suspensión de procedimientos de la disposición adicional tercera del RD 463/2020 y no de la suspensión de la caducidad de acciones de la disposición adicional cuarta es también el criterio que ha seguido la Abogacía del Estado en el Informe de 26.03.2020 emitido a petición de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo cuando dice:

"...ha de indicarse que la regla de suspensión de los procedimientos es distinta a la revisión de suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de todo tipo de acciones que ha introducido la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020 cuando señala:

"Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren”.

Esta regla, que afecta al ejercicio de acciones y derechos de todo tipo y en todas las ramas del ordenamiento jurídico (no sólo al Derecho administrativo, sino también al civil, penal y laboral), no ha de confundirse con la suspensión de los plazos para la interposición por los interesados de los recursos administrativos ue procedan contra los actos y resoluciones dictados por las entidades del sector público.

Ha de tenerse en cuenta a este respecto que los recursos administrativos son también procedimientos administrativos, como igualmente lo son la revisiónde oficio de los actos nulos, o la declaración de lesividad de los actos anulables, o la revocación de los actos desfavorables, cuyo propósito común es eliminar del ordenamiento jurídico un determinado acto administrativo. Por ello, resulta de aplicación a estos procedimientos la disposición adicional tercera del Real  Decreto 463/2020 y no la disposición adicional cuarta en materia de suspensión de los plazos de caducidad y prescripción".

Ahora bien, aunque entendamos por todo lo expuesto que el día 1 de junio se levanta la paralización de los procedimientos de recurso administrativo, si algún ciudadano tomase como buena la fecha del 4 de junio prevista para el levantamiento de la suspensión de la caducidad de las acciones, los principios antes citados (pro actione, antiformalista y de interpretación más favorable para el administrado) deberían de evitar la inadmisión de dichos recursos.

9. Y cuando se levante la suspensión ¿cómo se cuentan los plazos?


En la entrada "El cómputo de plazos en la Ley 39/15 de procedimiento administrativo" hablábamos de cómo se contaban en la ley los plazos, diferenciando los que eran por horas, días, meses y años. Aquí también vamos a diferenciarlos.


-Plazo por horas:


Suponiendo un plazo por horas en las que cuando entrase en vigor la suspensión sólo quedasen por consumir 3 horas. Si no hay prórrogas y a las 00.00 horas del domingo 29 de marzo finaliza la suspensión y paralización, hay que distinguir si las horas son hábiles o no.


El art. 30.1 de la Ley 39/15 dice que salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo las horas serán hábiles y se considerarán hábiles todas las horas de un día hábil. Al ser el domingo por ley inhábil, si las horas son hábiles, el domingo no contará y el plazo se cumplirá a las 03.00 horas del lunes 30 de marzo.


Si por el contrario las horas fuesen naturales, dicho plazo se cumpliría a las 03.00 horas del domingo 29 de marzo.


Actualización 25/05: En el ejemplo que poníamos, al finalizar la suspensión a las 24:00 horas del domingo 31 de mayo, siempre que el lunes 1 de junio sea hábil por los calendarios oficialmente aprobados con anterioridad al estado de alarma, si quedasen por consumir 3 horas, el plazo se cumpliría a las 03.00 horas del lunes 1 de junio.

- Plazo por días:


En los plazos por días debemos distinguir igualmente si los días son hábiles o naturales.


Al igual que el anterior, el art. 30.2 de la Ley 39/15 dice que salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.


Si por el contrario los plazos se han señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.


Si los días son hábiles, comenzado un plazo de 10 días el 10 de marzo y empezando a contar como dice la ley a partir del día siguiente, el sábado 14 cuando se produjo la suspensión se habían consumido 3 días (a no ser que se estuviese en Madrid donde el día 13 se declaró inhábil). Si no hay prórrogas, se reanudaría el cómputo el domingo 29 pero al ser inhábil, el siguiente día del cómputo sería el siguiente hábil, el lunes 30 por lo que (salvo festivos por el medio) acabaría el plazo de 10 días el 7 de abril que sería el último día.


Si los días son naturales, como la suspensión entró en vigor el sábado 14 se habrían consumido igualmente 3 días cuando se suspendió el plazo. Cuando se reanude el cómputo si no hay prórrogas que será el domingo 29 de marzo, habrá que constar éste porque en el cómputo de días naturales no se descuentan fines de semana ni festivos, por lo que el último día del plazo será el sábado 4 de abril.


(Actualización 25/05: Siguiendo este mismo ejemplo, al finalizar la suspensión a las 24:00 horas del domingo 31 de mayo según el art. 9 del RD 537/2020, siempre que el lunes 1 de junio sea hábil por los calendarios oficialmente aprobados con anterioridad al estado de alarma (por ejemplo en el Ayuntamiento de Barcelona no lo es), si se habían consumido del plazo de 10 días del ejemplo solamente 3, el lunes 1 de junio sería el 4º día a contar, tanto en los casos de cómputo por días hábiles (lo habitual) como por días naturales (lo excepcional), excepto en el caso de Barcelona en la que en caso de días naturales, el lunes 1 de junio contaría en el plazo y en el caso de días hábiles no porque es festivo.


¿Y cuándo finalizaría dicho plazo de 10 días? En el caso de días hábiles, habiéndose consumido ya 3 y siendo el lunes 1 de junio el 4º día del cómputo, el martes 9 de junio sería el último día del plazo (descontando el sábado y domingo que son inhábiles), mientras que en el caso de los días naturales, el último día sería el domingo 10 (con la excepción de Barcelona y los otros lugares en los que alguno de los dias no fuesen hábiles, lo que podría modificar ese cómputo según lo explicado).


Otra cosa distinta es cuando podríamos presentar las alegaciones o el escrito en relación a esto. Emilio Aparicio en la entrada antes citada remitiéndose al art. 30.5 de la Ley 39/15 que nos dice que “Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente”, interpreta que el último día para presentarlo es el inmediatamente hábil siguiente que es el lunes 6, con apoyo en una interesante STS de 22.09.2015 a cuya lectura nos remitimos. (Actualización 25/05: Como en el ejemplo que poníamos en caso de días naturales el último día del plazo sería el domingo 10 y por ser festivo, si aplicásemos el art. 30.5 y esta STS de 22.09.2015 se podría presentar hasta el lunes 11 de junio, se recomienda prudencia y no agotar dicho cómputo por si la jurisprudencia pudiese interpretarlo de otro modo más restrictivo).


¿Y qué pasa con las resoluciones dictadas antes de la paralización y que se hubiesen notificado en los días en los que estuviese vigente la suspensión?


Podríamos en este caso asimilar a estos efectos que la recepción de estas notificaciones se asimilaría a la recepción en un día inhábil.


Si fuese así podría seguirse el criterio que ha seguido el Tribunal Supremo, tanto la Sala Tercera a efectos del inicio del cómputo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo de actos notificados en agosto (inhábil a efectos jurisdiccionales ex art. 128 LJCA salvo algunas excepciones), como la Sala de lo Militar al analizar una notificación administrativa realizada en día inhábil. En ambos casos se considera que el primer día del plazo es el día inmediatamente hábil posterior.


Respecto a las Sentencias de la Sala Tercera, la STS de 30.04.2007 (RC 3956/2002) señala que “el cómputo del plazo para recurrir jurisdiccionalmente debía empezar al día siguiente a la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del Texto Refundido en cuestión pero, no siendo hábil el mes de agosto, comenzó efectivamente el día 1 de septiembrede 1999”; mientras que la STS de 9.03.2001 (RC 420/1999) nos dice que “hemos de rechazar la causa de inadmisibilidad que opone la Administración demandada, pues aunque es cierto que el acuerdo impugnado se notificó a la mercantil recurrente el día 9 Ago. 1999, tal y como ella reconoce en su escrito de interposición del recurso, y cierto también que éste tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 29 Oct. de ese mismo año, no lo es menos que el art. 128.2 de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dispone que durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esa Ley, salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil. Por tanto, en el caso de autos, el plazo de dos meses que el artículo 46 de dicha Ley concede para interponer el recurso, comenzó a correr no antes del día 1 Sep. 1999, y no había finalizado el día 29 Oct. de ese año”.


Respecto a la Sala de lo Militar es muy interesante la entrada “Cómputo de plazo en actos administrativos notificados en día inhábil. ¿Posible inadmisión?”de Gonzalo Abogados donde se cita una STS (Sala de lo Militar) nº 7 de 24.01.2018 (RCD 115/2017) donde se dice que: “Toda previsión legal sobre días inhábiles a efectos administrativos sancionadores se refiere, pues, como hemos adelantado, al término final, es decir, al día final del plazo – o dies ad quem – que se prorrogará al día siguiente hábil, y nunca al día inicial del plazo - o dies a quo – en que el cómputo del mismo debe comenzar, pues respecto a este último, en el caso de plazos expresados en meses o años se insiste (…) en que el cómputo se iniciará “a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación (…) sin excluir, como se hace respecto al último día del plazo o dies ad quem, el día inhábil. (…) En suma, no cabe duda que la notificación en domingo, o, en general, en día inhábil, de las resoluciones administrativas surte todos sus efectos en cuanto al inicio del plazo para interponer recurso contra las mismas”.


Por lo tanto, sin perjuicio de que esto sea objeto de un análisis más profundo, si cogemos esta interpretación más restrictiva por cautela, el primer día del plazo para el cómputo por días naturales sería el domingo 29 de marzo (primer día sin suspensión si no se prorroga). En caso de días hábiles, como el domingo no lo es, el primer día del plazo sería el lunes 30 de marzo (insisto, si no hay prórrogas).


(Actualización 25/05: Según el art. 9 del RD 537/2020 el primer día del cómputo tanto en el caso de los días naturales como de los días hábiles (siempre que no sea festivo como decíamos antes) sería el lunes 1 de junio, que es el inmediato hábil posterior a la finalización de la paralización de plazos provocada por el RD 463/2020).

- Plazo de meses o año/s.


En el plazo por meses o años el problema que nos genera es cómo computamos los días que restan desde que se levanta la suspensión.


Y en este sentido, como dice la STS de 21.01.2016 citada en la entrada “A vueltas con la caducidad del procedimiento administrativo y su suspensión”, el cómputo de los días que quedan se hará por días naturales:


En definitiva, los ocho días que restaban del plazo después de alzarse la suspensión deben computarse por días naturales, pues la naturaleza de los plazos, como naturales o hábiles, a efectos de cómputo, no se modifica por la interrupción del mismo para solicitar un informe. Así lo han señalado, por otra parte, algunas previsiones normativas como la contenida en el artículo 12 del Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia en el que se dispone "en los casos de suspensión del plazo, el día final del plazo de determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo". En este caso, el plazo fijado era por días naturales, pues así se computan los plazos de fecha a fecha. Y dado que la notificación de la resolución a la empresa recurrente se produjo fuera del plazo previsto, tal y como exige el art. 44 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia, procede acordar la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones, tal y como dispone el art. 44.2 de la Ley 4/1999, sin perjuicio, de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento si ello fuese procedente a tenor del art. 92.3 de la Ley 30/1992”.


Este será el supuesto que se le aplique por ejemplo a los recursos administrativos que se interpongan contra resoluciones dictadas en procedimientos de los que NO puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen, por ejemplo, un procedimiento de concesión de ayudas o subvenciones (ya que para los que sí puedan derivarse esos efectos se habrá producido la interrupción del plazo a la que nos hemos referido antes, que se empezaría a contar de cero) notificadas antes del 14 de marzo y de los que no hubiese finalizado el plazo o a los plazos de prescripción para el ciudadano de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial o para la Administración el de ejecución de los actos administrativos de las resoluciones dictadas entre el 7.10.2005 y el 7.10.2015 que no se hubiesen ejecutado y sobre los que no se hubiese interrumpido la prescripción, que ya no finalizará el 7.10.2020, sino que habrá que sumarle los días naturales que dure esta suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos acordada por la Disposición adicional cuarta.


(Actualización 25/05: El cómputo de estos días naturales que restan continuará el lunes 1 de junio que es el día en que según el art. 9 del RD 537/2020 se reanuda dicho plazo).


¿Y qué pasa con las resoluciones dictadas antes de la paralización y que se hubiesen notificado en los días en los que estuviese vigente la suspensión?


En este punto nos remitimos a lo antes dicho respecto a la notificación en un día inhábil pero se quería puntualizar que lo que dicen estas sentencias no es que se tenga por notificado ni el día en que se produjo la notificación por ejemplo hoy 18 de marzo ni el primer día hábil inmediatamente posterior, sino que el primer día del cómputo es ese primer día hábil posterior. La distinción es sutil pero importante ya que los plazos de los recursos administrativos comienzan a contar a partir del día inmediatamente posterior al de la notificación (o en este caso especial al del último día inhábil) pero acaban el mismo día ordinal al que se produjo esa notificación (o aquí, cuando haya acabado la suspensión).


Aplicando el mismo criterio de esas sentencias antes citadas de la Sala Tercera y de lo Militar del Tribunal Supremo, habría que contar como fecha de notificación el sábado 28 de marzo inhábil que es el último día de vigencia de la suspensión; el primer día del cómputo podría ser el domingo 29 de marzo y el plazo de un mes para el recurso de alzada o de reposición acabaría el martes 28 de abril (todo ello si no hay prórrogas).


Actualización 25/05: Aplicando el mismo criterio, habría que contar como fecha de notificación el domingo 31 de mayo, último día de vigencia de la suspensión, con lo que, reanudándose el cómputo el lunes 1 de junio, finalizaría según el art. 30.4 de la Ley 39/15 el 30 de junio que es el último día equivalente en el mes siguiente.

Muchas gracias a todos los que nos ayudan en estos momentos difíciles.


Es de Justicia


Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog


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